7. AZ ÁLLAMI TULAJDON KEZELÉSE ÉS A KÖZPÉNZEK FELHASZNÁLÁSA

Bevezetés

A közvagyon a gazdaság működését több szempontból is befolyásolhatja. Az állami tulajdon nagysága például hatással lehet a piaci mechanizmusokra. A kommunista gazdaságokban az összes vállalkozói vagyon állami tulajdonban volt, amely – és ez volt a célja is - kizárta a piacgazdaság működését. Az Egyesült Államokban - ahol kezdettől fogva nem volt kormányzati tulajdon azokon a vagyontárgyakon, amelyek gazdasági tevékenységhez kötődtek - a kormányzati tulajdon hiánya egy intenzívebb piaci működést eredményezett.

A gazdasági folyamatok szempontjából azoknak az állami vagyontárgyaknak van jelentősége, amelyek gazdasági tevékenységhez kapcsolódnak. Az állam középületei, műemlékei, vagy katonai létesítményei például nincsenek közvetlen hatással a gazdasági folyamatokra, de az, hogy a közműhálózatokat vagy az autópályákat az állami szervek hogyan kezelik, vagy hogyan privatizálják, már jelentősen kihat a gazdaság működésére.

Ebben a fejezetben azt elemezzük, hogy az állam hogyan gazdálkodhat jól a közvagyonnal, és a közpénzek milyen elvek és normák szerint használhatók fel.Az állami felelősség szempontjából lényeges, hogy mi tartozik a közvagyon körébe, milyen szabályok vonatkoznak az állami tulajdon eladására és hasznosítására, valamint hogy vannak-e olyan mechanizmusok az intézményrendszerben, amelyek biztosítják az állami vagyon hatékony működtetését, illetve, hogy ehhez tartozik-e megfelelő ellenőrző rendszer.

7.1. A közvagyon és a gazdasági hatékonyság kérdései

A közvagyon funkciója.A legtöbb fejlett piacgazdaságban a klasszikus kapitalizmus időszakától elkülönült az állam köz- és magánvagyona. Az állam vagyona az állam szempontjából különböző funkciót - például nyereségszerző tevékenységet, mint a dohánygyár, közszolgáltatási feladatot, mint a vasút, vagy távíró, illetve az államhatalmi tevékenység kiszolgálását, mint középületek fenntartása - látott el. Azok a vagyontárgyak, amelyek használatára bárki jogosult volt - mint például az utak, vizek, közterületek - természetüknél fogva állami tulajdonba kerültek.   

A közvagyon körébe nemcsak az ingó és ingatlan vagyontárgyak tartoznak, hanem a közpénzek is, amelynek kezelésére a fejlett piacgazdaságokban differenciált intézményrendszer jött létre, és amelyet világos, átlátható szabályok, valamint elszámoltathatóság és hatékonyság jellemez.

Állami tulajdon és piacosítás.Általános tendenciaként érvényesült a 2. világháború után, hogy a nyugat európai államokban nőtt az állami tulajdon részaránya. Az 1980-as évektől megindult privatizációs hullám hatására azonban a nyugat-európai államokban is sor került egyes állami vállalatok értékesítésére. Ebben az időszakban a privatizáció problémája úgy vetődött fel, hogy a magántulajdon hatékonyabban képes-e működtetni a közszolgáltatásokat, mint az állami tulajdonban lévő közüzemek, és hogy a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó állami vagyont, a közműveket és a hálózatokat, az államnak privatizálnia kell, vagy csak használati jogot adni.

A 2000-es években a tulajdon kérdése háttérbe szorult az Európai Unió gazdaságpolitikájában – nem véletlenül, az uniós szabályok sem tartalmaznak kötelező előírásokat az állami tulajdonra – helyette a piac liberalizálása került a középpontba. Az állami tulajdon körében alapvető változások nem történtek ebben az időszakban, legfeljebb a kincstári vagyon szervezetével és kezelésével kapcsolatos jogi szabályozást csiszolták tovább. Ezekben az országokban már korábban stabilizálódtak azok a jogintézmények, amelyek az állami tulajdon privatizációjával és a közpénzek kezelésével kapcsolatosak.

Az utóbbi évtizedben a hatékonyság igénye a közvagyonnal szemben is megfogalmazódott, és az állami vagy magántulajdon dilemmája helyett a figyelem középpontjába a köz- és a magánszféra együttműködése (Public Private Partnership - PPP) került. Az amerikai gyökerű PPP ideológiája szerint nincs értelme – mert nincsenek rá kézzelfogható bizonyítékok – azt vitatni, hogy az állami vagy a magántulajdon hatékonyabb-e, hanem az állami tulajdont a köz- és a magánszférának együtt – mindkét szféra előnyeit kölcsönösen felhasználva - kell működtetnie. Az állam bürokratikusan működik, és a költségvetési forrásai korlátozottak, ezért ha az állam a magánvállalkozás tőkéjét és menedzsment tudását bevonja, előnyösebben valósíthat meg egyes állami feladatokat. Ha az állam bizonyos feladatok ellátására együttműködik a vállalkozásokkal, felvetődik annak a kérdése is, hogy az üzleti elvek hogyan adaptálhatók közvetlenül a közigazgatás működésében.

Az állami tulajdon kérdései Magyarországon. Az állami vagyon kezelésének piacgazdasági intézményei Magyarországon – hasonlóan a többi volt szocialista országhoz - csak az 1990-es évek elejétől kezdve alakultak ki, ezért nélkülözték azt a stabilitást, amely a fejlett piacgazdaságokban az elmúlt évszázadban már megvalósult.

Az állami tulajdon problémája - attól kezdve, hogy felmerült a gazdaság egészét behálózó állami vagyon privatizálásának szükségessége – ezért itt másként vetődött fel. A közpolitikát olyan kérdések foglalkoztatták, hogy az állam, mint vállalkozó, szükségképpen rossz gazda-e, vannak-e az állam számára stratégiailag fontos vagyontárgyak, amelyek tulajdonjogát indokolt fenntartani, a privatizáció mikor ésszerű, azt milyen szempontok szerint és eljárás keretében kell lebonyolítani, az állam hogyan tudja hatékonyan kezelni az állami tulajdont, mi alapján dönthető el, hogy az állami, vagy a magántulajdon hatékonyabb. Általánosabb megfogalmazásban, arra keresték a választ, hogy ellentétes-e a piaci mechanizmusokkal, ha az állami tulajdon részaránya túlságosan magas, vagy túlságosan alacsony, ez utóbbi esetben az állam nem veszíti-e el gazdaságszervező eszközeinek egy jelentős részét?

A közvagyon kezelésének hatékonyságával kapcsolatban is súlyos gondok jelentkeztek. Az állami tulajdont és a közpénzeket érintő kérdésekben az állam gyakran korrupt és dilettáns módon járt el, például a közigazgatási szervek jellemzően nem a legjobb pályázót választották ki, a köztulajdont alacsony hatékonysággal működtették, támogatták a veszteséges állami vállalatokat, vagy a közpénzeket pazarló módon használták fel. Ennek következtében a költségvetés kiadásai megnőttek, ennek kompenzálására az állam a bevételeit próbálta növelni újabb adók kivetésével és megszorító intézkedésekkel.

Mindez egy olyan folyamatot indított el, amelyben az egyének és az üzleti szféra minden lehetséges módon igyekeztek elkerülni a közterhek fizetését, azért, mert az állam a közpénzekből nem a közfeladatokat finanszírozta, hanem párfinanszírozásra fordította, vagy a politikusok és közigazgatási vezetők zsebébe vándoroltatta. Magyarországon általános nézet, hogy a politikusok nagy részét nem a közérdek szolgálata, hanem a személyes meggazdagodása motiválja, ezért a közterhek fizetésének elkerülését a közvélemény erkölcsileg nem tartja elítélendőnek.

Fontos lenne ezért, hogy a közvagyon kezelésére az állam olyan intézményrendszert hozzon létre, amelyik képes biztosítani a hatékony felhasználást. Ebben a jogi szabályozásnak döntő szerepe van, de a kulturális-történelmi hagyományokat a jogi szabályozás sem képes megváltoztatni. A kommunista örökség részeként például, nem alakult ki a közvagyon tisztelete, ezért a politikai elit körében jellemző, hogy a jogszabályok kijátszását és a közvagyon eltulajdonítását bocsánatos bűnnek tekintik, ugyanakkor vasszigorral lépnek fel a közterhek behajtásában. Mindez sérti sok ember igazságérzetét.

7.2. Az állami tulajdon kérdései

7.2.1. Az állami tulajdon története

Az uralkodó tulajdona az ókori államokban egységes volt, és csak jóval később, az Ókori Rómában kezdték először megkülönböztetni a köztulajdoni és a császári kincstárt. Európában csak a 18. században különült el az uralkodó magánvagyona és az állami vagyon.

A 20. század elején az állami tulajdon körében is szétvált az állami közvagyon és az állami magánvagyon, az előbbi a közösségi célokhoz kapcsolódott, míg az utóbbi az állam bevételszerző tevékenységéhez. Ekkor került sor az első államosításokra is, majd ezt követően a második világháború alatt a fasiszta diktatúrák az államosításokat tovább folytatták.

A második világháború után a legtöbb nyugat-európai országban az államosítások hatására az állami tulajdon aránya drasztikusan megnőtt. A posta, a vasút és a távközlés például mindenhol állami tulajdonba került, de a villamos energia és a gázszolgáltatás, valamint a légi közlekedés területén is jelentős, átlagosan 75 % fölötti lett az állami tulajdon részaránya. Az olaj-, és széntermelésben, az acél és motoriparban, valamint a hajóépítésben is átlagosan 25-50%-os volt az állami tulajdon. Ez az államosítási hullám az 1945-ben kormányt alakító brit Munkáspárt kezdeményezésére indult meg, és hatással volt a többi országra is. Az Egyesült Királyságban ekkor államosították a jegybankot, a bányászatot, az energiaszektort, a távközlést, a közlekedést, a vas- és acélipart, valamint az autóipart.

A 1980-as években az állam vállalkozói vagyonának egy részét a Thacher kormány privatizálta, legtöbbször a tőzsdepiacon, részvények eladásával. Ekkor került privatizálásra a British Telecom, a British Gas, a British Airways, a National Freight Corporation, sőt a hadiipar egy része is. A közúti szállítást végző National Freight Corporation részvényeit túlnyomó részben a saját dolgozói vették meg. A privatizáció első fázisában az állami tulajdonú lakásokat adták el a bérlőknek, majd a helyi közszolgáltatásokat - mint útfenntartás, szemétgyűjtés, helyi közlekedés - privatizálták. A privatizáció a részvényeknek a lakosság részére történt eladásával valósult meg, amelyet „népi kapitalizmusnak” neveztek. Az állami tulajdon így az 1980-as évek végére 43%-ról 6 %-ra zsugorodott.

Franciaországban az erős államnak vannak hagyományai, ezért Nyugat-Európában jelenleg is itt a legmagasabb az állami tulajdon aránya. 1930-től kezdődtek el az államosítások, ekkor került állami tulajdonba a hadiipar, az autógyártás, a bankok és a biztosítás. Ez az államosítási tendencia a 2. világháború után is folytatódott, amelynek eredményeként az állami tulajdon aránya 50 % fölötti lett. A privatizációs kísérletek az 1980-as években sem terjedtek odáig, hogy a vállalat stratégiai fontosságú vagyontárgyait privatizálták volna. A politikai pártok abban egyetértettek, hogy a nemzet vagyonát védeni kell a túlzott privatizációtól, és az állami vállalatok részvényeit elsősorban a munkavállalóknak kell eladni, nem a külföldi vállalkozásoknak. A privatizáció így csak a versenyszféra kisebb vállalatait érintette.

Egy 1986-os francia törvényben az állam privatizációs törekvéseivel szemben korlátokat vezettek be, például független bizottság állapította meg a minimális eladási árat, vagy a maximális külföldi, és a minimális munkavállalói tulajdonszerzés arányát. Különböző intézkedéseket hoztak a tőzsdespekulációk elkerülésére is. Leszögezték, hogy a cél a privatizáció révén nem a költségvetés bevételeinek növelése, és hogy a magángazdaságnak olyan arányúnak kell lennie, amennyi a piacgazdaság működéséhez feltétlenül szükséges, tehát a vegyes tulajdonú gazdaságot hosszú távon is fenn kell tartani.

Nyugat-Németországban már 1959-től megindult a privatizáció, főleg az ipar és az autógyártás területén, de a közszolgáltatások körében a légi közlekedést is érintette. A posta és a vasút, valamint a bankok egy része állami tulajdonban maradt. 1990-től a nyugatnémet vállalatok a keletnémet állami vállalatok privatizációjában játszottak jelentős szerepet.

Olaszországban, a skandináv államokban, és Spanyolországban a privatizáció ellenére jelenleg is viszonylag magas az állami tulajdon aránya.

7.2.2. Az állami tulajdon formái.

Az állami tulajdon osztályozása. Az állami tulajdont mindenhol szétválasztják kincstári és vállalkozói vagyonra. A kincstári vagyon jellemzője, hogy a tulajdon vagy közfeladatokhoz kapcsolódik, vagy mindenki által szükségképpen használható, a vállalkozói vagyon pedig üzleti vállalkozásként működik, és nem közfunkcióhoz kapcsolódik.

A kincstári vagyon részét képezik a természetes javak - mint például a folyók, a tavak, a tengerpart, a föld méhének kincsei - amelyek természettől fogva állami tulajdonok. Lehetnek az állami tulajdon tárgyai mesterségesen létrehozott vagyontárgyak is - mint például a közutak, a közművek, a hálózatok (a vasúti sínek, a villamos vezetékek, a gáz- és kőolajvezetékek) a kikötők, a katonai létesítmények, a közterületek, a parkok, az államszervezetek működéséhez szükséges középületek (a parlament, a bíróság, az oktatási épületek, az egészségügyi intézmények) illetve a műemlékek. Ezek esetében célszerű, hogy azok az állami vagyon körébe tartozzanak.

A kincstári vagyon általában forgalomképtelen, ami azt jelenti, hogy elidegenítése nem lehetséges, vagy korlátozottan forgalomképes, azaz értékesítése bizonyos feltételekhez kötött. Az állam vállalkozói vagyonának értékesítése a legtöbb országban szintén korlátozott.

Az állami tulajdon szabályozásának gyakorlata.  Az állami tulajdon Franciaországban viszonylag széles körű, ide tartozik az energiaszektor, a vasút, a posta, a kórházak, az egyetemek, a kikötők és a repülőterek. Köztulajdonnak minősül az a vagyontárgy is, amelyik mindenki használatára létesült, vagy valamely közcélt szolgál. A közvagyon lehet természetes, például tengerpart, vagy mesterséges, például utak. A természetes állami vagyon elidegeníthetetlen, a mesterséges vagyon is csak törvényi felhatalmazás alapján értékesíthető. A közvagyon használatba és koncesszióba adására is szigorú szabályok vonatkoznak. Például, ha a piaci ár alatt adnak bérbe egy állami vagyontárgyat, az állami támogatásnak minősül, és ezen a jogcímen megtámadható. Az állami koncessziók és bérleti díjak árát a pénzügyminiszter állapítja meg, és jogosult ezeknek a szerződéseknek a pénzügyi szempontú vizsgálatára is.

Az állami magánvagyon körébe tartoznak Franciaországban, például az erdők, vagy a nem közcélra használt épületek és ingatlanok. Az állami vagy önkormányzati magánvagyon eladása bármely egyén által megtámadható közigazgatási bíróság előtt, hivatkozással arra, hogy az eladást személyes pénzügyi érdek indokolta, vagy visszaélés történt. Bizonyos értékhatár fölött az állami magánvagyon csak törvényi felhatalmazás alapján értékesíthető.  

Belgiumban érdekessége az állami tulajdon szabályozásának, hogy vállalatok is – nemcsak ingatlanok - államosíthatók, ha a közérdekűséget a közigazgatási hatóságok megállapítják, és erről törvény születik.

A közvagyon részét képezik azok a vagyontárgyak Belgiumban, amelyek közszükséglet kielégítésére szolgálnak, például tengerpart, kikötők, öblök, folyók, utak, hidak, közterek, közparkok, vasutak és katonai létesítmények, valamint a közigazgatás működéséhez szükséges épületek és más ingatlanok. A közvagyon körébe tartozó vagyontárgyakat a közigazgatás határozza meg, de az igazságszolgáltatás és az Államtanács felügyelete alapján. A közvagyon tárgyai nem idegeníthetők el, és nem terhelhetők meg, kizárólagossági jog sem adható olyan módon, ami rendeltetésükkel összeegyeztethetetlen. A magánvagyon a közjogi személyeknek az a vagyona, ami nem minősül közvagyonnak. Ezek a vagyontárgyak a kereskedelmi forgalom szabályai szerint értékesíthetők, megterhelhetők és hasznosíthatók. Ezek szerint a közszolgáltatáshoz kapcsolódó közművagyon például állami magánvagyonnak minősül, ami szabadon privatizálható.

Spanyolországban a közjogi személyek rendelkezhetnek köztulajdonnal és magántulajdonnal. Köztulajdon a csatorna, folyó, kikötő, híd, öböl, út, épületek, bányák, amelyek közhasznúak, közszolgáltatáshoz kapcsolódnak, és közcélú bevételt biztosítanak. Lehetnek természettől fogva köztulajdonba levő, vagy célszerűségi okokból köztulajdonba adott vagyontárgyak, vagy a közszolgáltatás vagyontárgyai. Ezek mind forgalomképtelen vagyontárgyak, koncesszióba adhatók, de csak pályáztatás útján, amelyet az állam szabályoz.

A privatizálhatóság kérdése. Felmerült az 1980-as évek neoliberális nézeteiben, hogy csak a kincstári vagyon esetében indokolt, hogy állami tulajdonban maradjon, az állam vállalkozói vagyonát pedig privatizálni kell. Az állam vállalkozói vagyona és a kincstári vagyon azonban ma már nem különíthető el élesen egymástól azon az alapon, hogy üzleti vállalkozásról van-e szó.

Láttuk a 6. fejezetben is, a közművekhez - például ivóvízellátás - és hálózatokhoz - például energiaszektor, hírközlés – vagy utakhoz, repülőterekhez, kikötőkhöz kapcsolódó szolgáltatások esetében, hogy az ezekhez a vagyontárgyakhoz való hozzáférést az állam bármely piacra belépő vállalakozás számára lehetővé teszi. Ilyen értelemben ma már nincs akkora jelentősége annak, hogy ezek a vagyontárgyak állami vagy magántulajdonban vannak, mert bár a vagyontárgy közfunkciót szolgál, nem jelenthet monopóliumot. A közszolgáltatások liberalizációjának hatására a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó állami vagyontárgyak inkább az állam vállalkozói vagyonának tekintendők, ha azokon az állam használati jogot enged több vállalkozásnak, mert ebben az esetben ez bevételszerzést szolgáló vagyontárgy.

Lényeges az is, hogy maga a vagyontárgy van-e állami tulajdonban - például a vasúti pálya, az erőmű, olajfinomító, villamos- gázvezetékek, illetve az ezeket működtető vállalkozások. Ha a piac liberalizált, akkor a vállalkozások rendszerint magántulajdonban vannak, a vagyontárgy esetében pedig eltérő szabályok vonatkozhatnak arra, hogy az állam azokat privatizálhatja-e, és ha igen, milyen feltételekkel.

7.2.3. Az állami tulajdon története Magyarországon

• Az állami tulajdon kialakulása a második világháború előtt

A királyi főtulajdonjog – amely egészen 1948-ig fennállt - azt jelentette, hogy a király földtulajdona – amely egyébként a bevételeit is biztosította – eladományozható volt, ilyen esetben hűbérbirtokká vált, de ha a megadományozott nem teljesítette hűbéri kötelezettségeit, hűtlenség miatt elítélték, illetve ha fiú örökös nélkül halt meg, akkor a tulajdonjog visszaszállt a királyra.

Az állami vagyon kezelése. A király magánvagyona és a kincstári vagyon sokáig nem különült el egymástól, csak a kiegyezés után alakult ki az állami tulajdon, és vált önállóvá az állami vagyonkezelés, mint az államháztartástól elkülönített feladat. Ekkor vált szét a közvagyon tekintetében az állam tulajdonosi és közhatalmi tevékenysége is.

Központi szinten a Pénzügyminisztérium irányította a kincstárt, a területi szervei az államjavak igazgatóságai voltak. Az államjavakhoz tartoztak a mezőgazdasági, erdőgazdasági, ménesnevelő uradalmak, a só-, vasérc, és szénbányák, a vasgyárak, a dohánygyárak, és az államépületek. Az állami tulajdon tárgyait vagy bérbe adták, vagy állami igazgatás alá helyezték. Az állami vállalatok és uradalmak a bürokratikus államigazgatási irányítás alatt veszteségessé váltak, ezért később, szakmai vezetésen alapuló jószágigazgatóságokat hoztak létre. Ezek feladata volt a termelés szervezése, az értékesítés, a termelés módjának meghatározása, és a vagyon hasznosítása. A bérbe adott birtokon is ösztönözték a fejlesztéseket. Ezen intézkedések hatására az állami vállalatok és uradalmak jövedelmezővé váltak. Jellemző volt, hogy csak azokat az állami javakat adták el, amelyekre az államnak nem volt szüksége, például felesleges épületeket, vagy azokat a vállalatokat, amelyek tartósan veszteségesek voltak, mint például a vas- és acélműveket.

A 20. század elején az állami tulajdon köre bővült: államosították a vasutat, a két világháború között létrehozták az Magyar Nemzeti Bankot, és a Postát. 

• Állami tulajdon a bürokratikus gazdaságirányítási rendszerben.

Államosítás és állami tulajdon 1948 és 1968 között.Az 1948-ban megalkotott törvények a magántulajdonban levő vállalatokat kártalanítás nélkül államosították: először a szénbányákat, majd a nehézipari gyárakat, ezután fokozatosan az egyre kisebb üzemeket is. 1951-től a magántulajdonban levő lakások és a mezőgazdasági földtulajdon következett, és csak a kisipar egy részét hagyták meg magántulajdonban. 

Az addigi kereskedelmi társasági formát szovjet típusú állami vállalatra alakították át, amely szervezetében és gazdálkodásában egységes volt, egyszemélyi vezetésű, és szoros államigazgatási irányítás alatt állt. A magántulajdonban levő földeket kollektivizálták, amely azt jelentette, hogy a termelőszövetkezet tulajdonába került. A termelőszövetkezeti tulajdon nem képezte az állami tulajdon részét, hanem olyan csoporttulajdonként került meghatározásra, amelyik csak formailag volt a tagok tulajdona, ténylegesen nem, de gazdasági önállósággal rendelkezett, és önkormányzó volt Az állampolgárok tulajdonában nem lehetett termelő, hanem csak személyi tulajdon, de később, az 1950-es évek végétől, kisvállalkozói - kisipari, kiskereskedelmi - tulajdon is. Szintén nem minősült személyi tulajdonnak – a termelőszövetkezet tulajdonában, de a tag használatában levő – háztáji gazdaság, amely némi engedmény volt a parasztoknak, cserében a földtulajdon kollektivizálásáért.

Az állami tulajdon reformjai. 1968-tól a szovjet típusú állami vállalatok mellett, kezdetleges módon létrejöttek olyan gazdasági társasági formák is, mint az állami tulajdonú társulások és a leányvállalatok.

A magánvállalkozások számára többféle jogi formát hoztak létre. A szövetkezeti forma is kezdett elterjedni az iparban, kereskedelemben és a szolgáltatások területén. A mezőgazdasági termelőszövetkezetek kisszövetkezetet alapíthattak. A kisvállalkozások köre kibővült a polgári jogi társasággal, sőt az állami vállalat keretében lehetőség volt vállalati gazdasági munkaközösség létesítésére is. A termelőszövetkezetek keretében folytatott magángazdálkodás jelentősen kibővült a szakcsoporttal és a melléküzemággal. 1987-től lehetővé vált magánszemélyek számára is gazdasági társaság létrehozása.

Az 1968-as gazdasági reform, bár deklarálta az állami vállalatok önálló gazdálkodásának követelményét, nem jelentett érdemi változást az állami vállalat tulajdonosi szerkezetében. 1984-ben az állami vállalatok gazdasági önállóságához próbáltak szervezeti és jogi garanciákat adni azzal, hogy az állami vállalatokat az irányító államigazgatási szervekről leválasztották és létrehozták az állami vállalat önkormányzó testületeit. Az államigazgatás hatáskörében csak a törvényességi felügyeletet hagyták meg.

A gazdaságirányítási reformok nem tudták megoldani azt a kérdést, hogy az állami vagyontárgyak tulajdonosa az állam volt, azonban a tulajdonosi jogokat egy-egy szervezet - például állami vállalat, közhatalmi-közigazgatási szerv, intézmény - gyakorolta, a kezelői jog formájában, amely egyenértékű volt a tulajdonjog gyakorlásával, azzal a különbséggel, hogy a kezelő az állami vagyontárgyat nem idegeníthette el. Ezen a tiltó szabályon rést ütött a társasági törvény az 1980-as évek végén, amely lehetővé tette, hogy a kezelő az állami vagyont gazdasági társaságba vigye, miután a tulajdonosi jogok gyakorlására már a gazdasági társaság vált jogosulttá.

A fő problémát azonban az okozta az állam vállalkozói vagyonával kapcsolatban, hogy bár az 1984-es szervezeti-jogi reform feljogosította az állami vállalatok önkormányzó testületeit arra, hogy a tulajdonosi jogokat gyakorolják, azok mégsem viselkedtek valódi tulajdonosok módjára, nyilvánvalóan azért, mert mint az állami vállalat dolgozóiból álló önkormányzó testületek nem rendelkeztek tulajdonosi érdekekkel, ráadásul az intézményi formához hasonló egységes állami vállalatokat nem is lehetett gazdasági vállalkozásként működtetni. Bebizonyosodott tehát, hogy az állami tulajdon reformja az állam vállalkozói vagyona körében „fából vaskarika” volt.

A kezdeti állami és szövetkezeti tulajdon kizárólagossága tehát az 1980-as évek végére jelentősen felbomlott, az állami vállalat gazdaságilag viszonylagosan önállósodott, és az állami szektoron kívül, a vállalkozásokra jellemző gazdasági magántulajdoni formák is létrejöttek. Ugyanakkor az állami tulajdon továbbra is meghatározó volt. Ezek a változások magyarázzák, hogy a rendszerváltozás a gazdaságban nem forradalmi úton ment végbe, hanem „a Kádár rendszer méhében fokozatosan, burkoltan, és pragmatikusan alakult ki, evolutív módon.” [1]

7.2.4. A privatizáció Magyarországon az átmenet időszakában

• A spontán privatizáció

Jogszabályi háttér. 1989-ben az önkormányzó vállalatok számára törvény által biztosított lehetőséggé vált, hogy átalakuljanak gazdasági társasággá - mivel akkor az állami vállalatok önkormányzó testületei egyébként is tulajdonosi jogokat gyakoroltak - és saját magukat privatizálták olyan módon, hogy az állami tulajdonú részvénytársaság és korlátolt felelősségű társaság részvényeit és üzletrészeit eladták. Az átalakulás történhetett a privatizációval egyidejűleg is, amikor az állami vagyon egy részét magántulajdonba adták, és a tulajdonost a gazdasági társaság tulajdonosaként jegyezték be. Azt, hogy ki részesülhetett ilyen módon az állami vállalati vagyonból, a vállalat vezetői saját hatáskörben dönthették el. Az állami vállalatok privatizációja fölött a központi közigazgatási szervek, mint közhatalmi szervek, ekkor még csak laza ellenőrzést gyakoroltak.

A spontán privatizáció megítélése.  Ezt, az un. „decentralizált”, vagy „spontán” privatizációs folyamatot az elemzők eltérő módon ítélik meg.

Vannak, akik kutatásokra alapozva, úgy vélik, hogy a spontán privatizáció előnyös volt, mert az akkori vállalatvezetők és menedzserek szakmaisága magas szinten állt, jól ismerték a vállalatuk gazdasági helyzetét, és racionálisan tudtak a privatizálás módjáról dönteni. Ugyanakkor – a közvélekedéssel ellentétben – azok, akik részesedtek az állami tulajdonból, azok az állami vállalatok vezetői, menedzserei voltak, és nem a volt kommunista párt-elit. A visszaélések a kommunista párt, és a kommunista ifjúsági szervezetek vagyonának eladása során sokkal nagyobbak voltak, mint az állami vállalatok esetében, de mivel kívül estek az állami vagyon privatizációján, a közvélemény erről nem nagyon szerzett tudomást.[2] Tény azonban, hogy nem készültek felmérések arról, hogy a spontán privatizáció során az állami tulajdonból részesülők milyen arányban képviseltetik magukat a jelenlegi szocialista párt-elit holdudvarában, amely gazdasági jelentős hatalmat jelentett a számukra 2010-ig, különösen a pártfinanszírozás szempontjából.

Mások éles kritikákkal illetik a spontán privatizációt, amelynek lényege, hogy a nemzeti vagyont elkótyavetyélték, ugyanakkor a régi kommunista elit számára lehetővé tették a gazdasági hatalom átmentését. A kommunista párt-elit tulajdonhoz juttatását már az 1987-es a társasági törvénnyel előkészítették, majd az átalakulási törvénnyel folytatták, amely így nem a gazdasági racionalitás szempontjait vette figyelembe.[3]

• A privatizáció állami kontroll alá helyezése

A spontán privatizáció 1990-től az Antall-kormány érdekeivel ellentétessé vált, amely a saját párthíveit szerette volna a fontosabb vállalati pozíciókba ültetni, és szüksége volt a privatizációból származó bevételekre is, az államadósság törlesztése miatt.

Az Állami Vagyonügynökség. 1992-ben törvény született a decentralizált privatizáció állami kontroll alá helyezéséről. Ekkor az állami nagyvállalatok törvényi rendelkezéssel az Állami Vagyonügynökség (ÁVÜ) tulajdonába kerültek. Az Állami Vagyonügynökséget 1990-ben privatizációs tanácsadó szervként hozták létre, 1992-ben a kormány irányítása alá helyezték, és az akkor még állami tulajdonban levő vállalatok tulajdonosi jogainak gyakorlásával ruházták fel. Az ÁVÜ első lépésként a még át nem alakult állami vállalatokat gazdasági társaságokká alakította át, majd második lépésként privatizálta azokat.

Az Állami Vagyonkezelő Részvénytársaság.Az állami vállalatokon belül a kormány elkülönítette a tartósan állami tulajdonban maradó vagyont, és ennek kezelésére létrehozta az Állami Vagyonkezelő Részvénytársaságot. (ÁV Rt.) Ez utóbbi állami vagyon esetében az ÁV Rt. feladata az eladás helyett az állami vállalat hosszú távú nyereséges működtetése volt.

A privatizáció reformja.Az Antall kormány által alkotott privatizációs törvény a privatizáció lebonyolítását ilyen módon a kormány irányítása alá helyezte. A törvény hiányossága, hogy a versenyeztetés kötelező alkalmazásán kívül nem szabályozta a privatizáció szempontjait és eljárását, így az minden esetben az ÁVÜ diszkrecionális jogkörébe tartozott. Az ÁVÜ a legtöbb esetben az eladásos privatizációt részesítette előnyben a tőzsdei és a korábbi tőkeemeléses privatizációval szemben. A kormánypártok népi ellenzéki szárnya főleg a külföldi befektetők számára történő eladásokat kritizálta. Részben ennek hatására, részben a privatizáció meggyorsítása érdekében is, a hazai vállalkozások tulajdonszerzésének elősegítése érdekében alkalmazni kezdték a használati privatizációt, amelynek a lényege az ÁVÜ-vel egy olyan szerződés megkötése volt, amelyben a használó köteles volt az állami vállalatot nyereségesen működtetni, és a nyereség egy részét az ÁVÜ-nek megfizetni. Ismert volt a privatizációs lízingszerződés is, amely tulajdonfenntartással tette lehetővé az adásvételt, a vételár részletekben történő megfizetésével.

• A privatizáció „privatizációja”

A privatizáció második reformja.Az 1990-es évek elejének privatizációs gyakorlatát sok kritika érte, leggyakrabban a törvényesség és a demokrácia hiányát kifogásolták. A privatizáció ráadásul lelassult, elbürokratizálódott, és a korrupció melegágyává vált.

Az 1995-ös új privatizációs törvény ezért gyorsítani kívánta a privatizációt, és ennek érdekében leszűkítette a tartósan állami tulajdonban maradó állami vagyon körét a stratégiailag fontos közszolgáltató, valamint a speciális - például honvédelmi, rendészeti célú - vállalatokra. Ezek körét tételesen felsorolta, a legkisebb állami tulajdoni hányad megjelölésével. Az 1995-ös privatizációs törvény a privatizációs eljárás lebonyolítását a törvény által szabályozott privatizációs technikák alkalmazásához, valamit az általa felsorolt gazdasági prioritásokhoz kötötte. A privatizációs stratégia meghatározására pedig a kormány és a parlament vált jogosulttá. Minderre a törvényesség miatt volt szükség, mert az 1992-es privatizációs törvény szerint az ÁVÜ korlátlan tulajdonosi jogokat gyakorolt, amit a hiányos jogi szabályozás sem korlátozott. Emiatt a privatizációra állandóan a korrupció árnyéka vetődött.

A törvény a kis- és középvállalatok esetében lehetővé tette az egyszerűsített privatizációs eljárást.

Az ÁP Rt. feladata a vagyonkezeléshez képest kibővült a privatizációval is, a neve ennek megfelelően Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt.-re (ÁPV Rt.) változott, egyben a megszüntetett ÁVÜ jogutódja is lett. Az ÁPV Rt. állami tulajdonban levő, egyszemélyes részvénytársaság volt, amelyben a tulajdonosi jogokat az állam nevében a privatizációs miniszter gyakorolta.

Privatizált szektorok.Az 1995 és 1998 közötti időszakban került sor a villamos energia, a gáz-, a kőolajipar, a telekommunikáció, valamint a pénzügyi szektor privatizációjára. A versenyszférában ekkorra már a magántulajdon vált meghatározóvá. 1998-tól kezdődően az Orbán kormány a privatizációt lelassította, mert egy szélesebb állami tulajdonon alapuló gazdaságot képzelt el. 2002-től a Medgyessy kormány ismét felgyorsította a privatizációt.

A privatizáció értékelése.Az 1995-től, a szocialista-liberális kormányok által végrehajtott privatizáció kritikája, hogy az állami vagyon köre leszűkült az európai liberális államokban - például az Egyesült Királyságban - szokásos szintre, vagyis csak a közművekre és a speciális rendeltetésű vagyontárgyakra. A nemzetgazdaság szempontjából stratégiailag fontos állami vagyontárgyakat eladták külföldi befektetőknek – különösen multinacionális vállalatoknak - melynek következtében az állam teret engedett a globalizmus hatásának, és a gazdasági folyamatokat így kevésbé lett képes irányítani.

• A privatizáció előnyei és hátrányai

A privatizáció melletti érvek. Azok a szakértők, akik a privatizációban tevőlegesen részt vettek, elismerően szólnak a magyar privatizációról, azt egyértelműen sikeresnek tekintik, a hibákat és a hátrányokat pedig szükségszerűnek tartják. A privatizáció melletti leggyakoribb érveik:

Bár a közvélemény úgy tartja, hogy a privatizáció az állami vagyon ellopásával és a korrupcióval egyenlő, de azok, akik így vélekednek, egyszerűen irigyek.[4] A média is mindenhol visszaélést sejtett, de a korrupció nem volt bizonyítható, és egyébként is, a privatizáció során a korrupció nem volt nagyobb, mint a társadalom más területein. [5]

A nagy és értékes vállalatok, a „kemény mag”, alacsony áron került a multinacionális cégek kezébe, és az is igaz, hogy a külföldi tőke kiszorította a magyar vállalkozásokat, valamint az is, hogy jelentős állami támogatásokat kapott. Ennek ellenére a nyereséget nem itt fektették be, és kimazsolázták a jövedelmező ágazatokat, például a kereskedelem, a pénzügyi szektor, az infrastrukturális közszolgáltatások, esetében. Ugyanakkor a külföldi tőke bevonása volt az egyetlen lehetőség, mivel akkor a magyar vállalkozói réteg még nem rendelkezett jelentős anyagi forrásokkal, ráadásul a külföldi tőkére és menedzsment tudásra szükség volt.

Az 1990-es évek elején, bármi áron és gyorsan privatizálni kellett, mert a gazdaság összeomlott volna, ha rövid időn belül nem válik a magántulajdon dominánssá.  Privatizációs stratégiára is szükség lett volna, de nem volt idő és lehetőség egy ilyen stratégia kidolgozására.[6] Voltak ellenvetések, hogy először az állami vállalatok feljavítására lett volna szükség, de az állami vállalatok nem voltak versenyképesek a világpiacon, és állami tulajdonban tovább veszítettek volna értékükből.

Sokan azt róják fel a privatizációs politikának, hogy komoly vagyonvesztést okozott az állami tulajdonban. Az állami vagyon értékének pontos megállapítása azonban lehetetlen volt, mert az intézmény típusú állami vállalat könyvei nem a piacgazdasági elvek szerint készültek, nem volt tapasztalat a számvitelben, és mivel a kelet-európai piacon hatalmas volt a túlkínálat, ezért sokszor csak áron alul lehetett értékesíteni. Kutatások is megerősítik, hogy a vagyonvesztést más gazdasági okok - mint például az infláció, az importliberalizáció, az árfolyampolitika – idézték elő, ezért a vagyonvesztés a privatizáció nélkül is bekövetkezett volna.

Igaz, hogy az ÁVÜ privatizációs tevékenysége fölött nem volt kontroll, mert az ÁVÜ tulajdonosi jogokat gyakorolt, és a törvényi szabályozásban ennek nem volt korlátozása. A parlament így nem tudott érdemben foglalkozni a korrupció-gyanús privatizációs üzleti ügyekkel, és a parlamenti bizottságok sem voltak erre alkalmasak. Néhány interpelláció történt a parlamentben, de ennek nem volt következménye. Ráadásul az Állami Számvevőszék nem az üzleti döntések helyességét, hanem csak az ÁVÜ működését vizsgálta a számvitel szempontjából. 1995-től is csak az ÁPV Rt. felügyelő bizottsága ellenőrizte a privatizációs döntéseket, amely – mivel a testületben pártdelegáltak voltak - politikai ellenőrzésnek minősült. A privatizáció politikai szempontjai így korlátozás nélkül érvényesülhettek, vagyis elsősorban a politikai körökhöz álló személyek élvezhették a privatizáció előnyeit.

A privatizáció komoly hiányosságai ellenére azonban a piacgazdaság intézményei kiépültek: az állami tulajdon magántulajdonná vált, a piaci verseny megteremtődött, kialakult a vállalkozói réteg és a középosztály, a magyar gazdaság elkerülte az államcsődöt, a tömeges állami nagyvállalati csődöt, és munkanélküliséget is.

Ellenérvek a privatizációval szemben. A magyar privatizációs megoldásokkal szemben komoly kritikák is megfogalmazódtak.[7] A volt kommunista országokban nem volt előnyös a minden áron való privatizálás, mert a liberális államok gazdaságirányítási modellje idegen a magyar hagyományoktól.

Nem fogadható el, hogy a privatizáció politikai és nem erkölcsi kérdés, mert ez a szabad rablást intézményesítette. Ellentétes a demokratikus berendezkedéssel, hogy a jogi szabályozás nem tette lehetővé minden társadalmi csoport számára, hogy részesüljön a privatizációból.

Nem került sor a kommunista gazdasági érdekcsoportok befolyásának kizárására, ezért az állami tulajdon nagy részét ők szerezték meg. Ez sérti a társadalmi igazságosság elvét.

A privatizációnak gazdaságfejlesztési céllal kellett volna történnie, például a kis- és középvállalkozásokat kellett volna erősítenie, vagy a munkahelyteremtést, az elmaradott régiók fejlesztését kellett volna elősegítenie. A privatizáció nem fejlesztette a gazdaságot, a privatizációs bevételeket főleg az adósságok törlesztésére fordították, és dominánssá vált a külföldi tulajdon. Önmagában a költségevetés bevételeinek növelése nem lehet cél, de a fejlettebb technológia, tőkebevonás, exportképesség, piaci verseny már gazdaságfejlesztési célok.

Nem volt átfogó privatizációs stratégia, amelyben először sor került volna annak felmérésére, hogy mit kell privatizálni - például indokolt lett volna, ha állami tulajdonban marad a posta, az energia szektor és a hadiipar. Második lépésként a külföldi tulajdont kellett volna korlátozni, különös tekintettel a politikai, vagy spekulációs kockázatokra. Ezt követően meg kellett volna vizsgálni, hogy a privatizáció a gazdasági növekedésre milyen hatással jár. Privatizációs megvalósíthatósági tanulmányt kellett volna készíteni, az árat ebben meghatározni, és az ajánlatok értékelésének szempontjait kidolgozni.

A privatizációs szervezetnek a parlament által választott szakértő testületnek kellett volna lennie, nem pedig a kormány alá rendelt közigazgatási szervnek. A privatizációnak nagyobb nyilvánosságot is kellett volna biztosítani.

Az Állami Számvevőszék megállapítása szerint a privatizáció következtében az állami vagyon 40%-a eltűnt, ebből 10 % az értékvesztés, a többi valószínűleg magánzsebekbe került.

Az állami vagyon áron aluli eladása önmagában nem old meg semmilyen problémát, sőt káros jelenségekhez vezethet, amikor a multinacionális vállalatok bezárják az üzemeket, ha azok működtetéséhez már nem fűződik érdekük. Nem igaz, hogy nem volt kereslet az állami vállalatok iránt, és az árakat csak nyomottan lehetett megállapítani. Nem kellett volna hagyni, hogy az állami vállalatok állagát lerontsák, annak érdekében, hogy azután áron alul eladják. Ez a korrupció egyik formája.

Vannak, akik tényekre hivatkozva állítják, hogy a nyereséges vállalkozások értékét milyen technikákkal csökkentették, és adták el áron alul később a klientúrának: sok esetben felszámolást indítottak az állami vállalat ellen, az ingatlanokat üresen hagyták, ilyen módon az állagát lerontották.  Az új tulajdonos számos esetben nem tartotta be a privatizációs szerződés feltételeit - például hogy nem szűkíti a vállalat működését, és nem alkalmaz elbocsátásokat - és az állam ezeket nem is kényszerítette ki. Számos értéken alul eladott állami vállalatot az új tulajdonos busás haszonnal adott tovább.[8]

• A reprivatizáció

A reprivatizáció jelentése.Az üzleti privatizációval szemben alternatív javaslatok is megfogalmazódtak. A reprivatizáció azt jelentette, hogy azoknak, akiknek a tulajdonát a kommunista állam államosította, azt visszakapják természetben, vagy kártérítésként, pénzben. A reprivatizáció politikailag, gazdaságilag és jogilag is az egyik legellentmondásosabb privatizációs módszerré vált.

Támogatók és ellenzők. A Kisgazdapárt és a Kereszténydemokrata Párt – amelyek szavazó bázisa azok közül került ki, akiknek a tulajdonát államosították – teljes reprivatizációt követeltek az Antall kormány idején. A reprivatizáció jogosságát abban látták, hogy az államosító törvények jogellenesen fosztották meg a tulajdonosokat, ezért az állami tulajdon ebben a körben nem élvezhetett védelmet.

Az akkori fiatal nemzedéket képviselő FIDESZ pedig a reprivatizáció teljes elutasítása mellett állt. Ez az álláspont azt hangsúlyozta, hogy az akkori törvények formálisan megfeleltek az akkori jogrendnek, ezért utólag, a polgári alkotmányok elvei szerint nem minősíthetők törvénysértőnek. Egyébként a reprivatizáció igazságtalan is, mivel nemcsak vagyoni, hanem személyi sérelmek - például kitelepítések, bebörtönzések, kivégzések - is történtek, amelyekért az elszenvedőket szintén kártalanítani kell. A reprivatizáció gazdasági szempontból sem racionális, mert a költségvetés nem engedheti meg magának a teljesítmény nélküli jövedelemkiáramlást, ami a gazdasági növekedés rovására megy.

Az alkotmánybírósági normakontroll. Az Alkotmánybíróság több ízben foglalkozott a reprivatizáció kérdésével, de nem tudott jogilag következetes álláspontot kialakítani, amelynek az volt a nyilvánvaló oka, hogy egy politikai kompromisszumhoz próbált jogi megoldást adni, valamint az is, hogy a reprivatizáció kérdését nem lehetett jogilag egzakt módon eldönteni. Az alkotmánybírósági határozatok az államosítási törvényeknek egy részét – főleg az akkor hatályban levőket – hatályon kívül helyezték, bár ennek némileg ellentmond, hogy a reprivatizációt az állam tulajdonosi mivoltából fakadó diszkrecionális jognak tekintették, vagyis kizárták, hogy arra alanyi jogon bárki jogosult legyen.

A kárpótlási jegy.A reprivatizáció intézménye a kárpótlás lett, és azért nem a kártalanítás, mert az államosított vagyonnak csak egy erősen korlátozott értékét, vagyontárgyanként legfeljebb 5 millió forintot térítették vissza. A volt tulajdonosok kárpótlási jegyet kaptak, amely olyan értékpapír volt, amellyel részt lehetett venni a privatizációban, állami-önkormányzati lakás, termőföld, állami tulajdonban levő vállalatok részvényeinek, üzletrészeinek megvásárlásával, valamint kedvezményes egzisztencia-hitel igénybe vételével. A kárpótlások végrehajtására kárpótlási hivatalt állítottak fel, amely elbírálta a kárpótlási igényeket. A kárpótlás gazdasági előnye, hogy jelentősen hozzájárult a magyar kisvállalkozói réteg kialakulásához.

A termőfölddel kapcsolatos kárpótlások azonban gazdasági szempontból egyértelműen káros hatással jártak. Az 1990-es évek elején a mezőgazdasági földek nem az állam, hanem a mezőgazdasági szövetkezetek és az állami gazdaságok tulajdonában voltak, és mivel az állam nem vállalta kártalanításukat, a szövetkezeteknek és az állami gazdaságoknak kellett ezt megtenniük: a kárpótlásra jogosultak számára földalapot kellett kijelölniük saját tulajdonukból, amelyet kárpótlási jeggyel, árverésen lehetett megvásárolni. Az alkotmánybírósági álláspont szerint a szövetkezeti tulajdon elvonása azért nem volt alkotmánysértő, mert a szövetkezetek is ingyenesen jutottak hozzá a földtulajdonhoz, amelyet a rendszerváltás után szintén ingyenesen osztották szét tagjaik között részvények és üzletrészek formájában. A termőfölddel kapcsolatos kárpótlási igények feltétele az volt, hogy a megszerzett földet az új tulajdonosa hasznosítsa, de tőke hiányában nem jöttek létre működőképes családi gazdaságok. Ez pedig hosszú távon közrejátszott a mezőgazdasági termelés visszaesésében.

• Szervezeti privatizáció

A reprivatizációra elvileg nemcsak a természetes személyek voltak jogosultak, hanem a különböző szervezetek is, mint az egyházak, közalapítványok, önkormányzatok is. Az egyházak jelentős tulajdont kaptak vissza, de a köztestületek - például a szakmai kamarák, a kulturális és sportegyesületek – nem részesültek ebben. Ez alól kivételt képezett a Magyar Tudományos Akadémia, amely visszakapta a tulajdonát.

A reprivatizáció egyik formája volt az önkormányzatok tulajdonhoz juttatása is, mert a tanácsi rendszerben a korábbi önkormányzatok vagyontárgyai állami tulajdonba kerültek, a tanácsok azokon csak kezelői jogot kaptak. Az önkormányzati reprivatizációs törvények az önkormányzatok számára csak az ingatlanok, középületek, közművek, közszolgáltató közüzemek, valamint a helyi közszolgáltatásokhoz kapcsolódó intézmények tulajdonjogát adták át, az ipari, kereskedelmi és szolgáltató vállalatok, valamint az üzletek az Állami Vagyonügynökség tulajdonába kerültek. A vállalkozói vagyon pedig a legtöbb esetben olyan vállalatokat jelentett, amelyeket a tanácsok alapítottak, tehát a tulajdon és a privatizáció joga is az önkormányzatokat illette volna meg. Így azonban az önkormányzatok jelentős privatizációs bevételtől estek el. Engedmény volt számukra, hogy a területükön levő állami vállalatok gazdasági társasággá történő átalakításakor a belterületi földek után részvényekre és üzletrészekre váltak jogosulttá. Az ÁPV Rt. az önkormányzatok részesedését igyekezett minden eszközzel leszorítani, ebből közöttük jogvita alakult ki.

Az ÁPV Rt. és az önkormányzatok közötti vita Tocsik-ügyként híresült el. Ebben a jogvitában az ÁPV Rt. megbízott egy jogásznőt, Tocsik Mártát, hogy tárgyaljon az önkormányzatokkal, és az általa lealkudott összeg után sikerdíjat ígért neki. Tocsik Márta az általa felvett sikerdíj egy jelentős részét átutalta az MSZP és az SZDSZ számláira. Az ügyben parlamenti interpelláció történt, majd büntető és polgári eljárások indultak. A pártkasszákba utalt pénzt azonnal visszautalták Tocsik Márta számlájára. A büntető eljárás szervei azonban az eljárás során mindvégig mellőzték annak vizsgálatát – holott ez lett volna az ügy lényege - hogy a pénz miért került a pártkasszákba. Helyette az 1998 óta folyó eljárásokban a bíróság azt vizsgálta, hogy Tocsik Márta szerződése a jó erkölcsbe ütközik-e, ezért semmisnek tekintendő-e, illetve, hogy a csalás bűncselekményét Tocsik Márta elkövette-e. Az ügy 10 évig folyt, többször megjárta az első és másodfokot, és számos egymásnak ellentmondó ítélet született.

A Tocsik-ügy akkoriban nagy port vert fel, és nagymértékben hozzájárult az MSZP 1998-as választási vereségéhez is. Napjainkban ehhez hasonló korrupciós ügyek nap, mint nap látnak napvilágot, és jelentősen lecsökkentették a közvélemény ingerküszöbét.

• A lakossági privatizáció

A kuponos privatizáció. Egy másik privatizációs koncepció szerint az állam vagyona össznépi tulajdon, amelyből minden állampolgárnak részesednie kell, kupon, azaz értékpapír formájában. A kupont értékesíteni lehet, vagy azzal részt lehet venni a privatizációban. Magyarországon ez a privatizációs módszer nem terjedt el, amit azzal indokoltak, hogy az államadósság törlesztése miatt szükség volt a privatizációs bevételekre, így az ingyenes vagyonhoz juttatás gazdaságilag nem volt lehetséges, ráadásul szétaprózta volna a tulajdont, azt ilyen módon kezelhetetlenné téve. A kuponos privatizációi, sokak szerint, azokban az országokban, ahol alkalmazták, sem segítette elő a vállalkozói réteg kialakulását, mert a kuponokat eladták, vagy spekulációs célokra használták. Tény azonban, hogy a volt kommunista államok többségében alkalmazták ezt a privatizációs eszközt.

A lakossági privatizáció formái.Magyarországon a kuponos privatizáció helyett a lakosság számára kedvezményes hitelt nyújtottak az egzisztencia alapból, amivel részt lehetett venni a privatizációban. A tőkével nem rendelkező lakosság számára a másik kedvezményes privatizációs lehetőség volt a lízing, vagy a használati privatizáció, amellyel az állami vállalatokat lehetett megszerezni. 2008-ban az Új tulajdonosi program keretében az állami vállalatok mindenki számára kedvezményes részvényvásárlási lehetőséget biztosítottak. A lakosság tulajdonhoz jutását szolgálta a kisipari, kiskereskedelmi és vendéglátó üzletek privatizációja is, amelynek során az addig állami tulajdonban levő üzletek bérlői előnyt élveztek az üzletek megvásárlásában.

7.2.5. Az állami tulajdon Magyarországon 1990-től

Az állami tulajdon jogi szabályozása. Az állami tulajdon körülhatárolására a jogi szabályozás 1990-től több kísérletet tett.

A korábbi Alkotmány 10 §-a kimondta, hogy a magyar állam tulajdona nemzeti vagyon, és a kizárólagos állami tulajdon körét törvény határozta meg. Az Alkotmány azon rendelkezése, hogy a magyar állam tulajdona nemzeti vagyon, nem volt értelmezhető, és a törvényi szabályozások sem igazítottak el ebben.

A kizárólagos állami tulajdon.    A korábbi polgári törvénykönyv tartalmazta, hogy mi tartozik az állam kizárólagos tulajdonába, és mely vagyontárgyak forgalomképtelenek. Ezek az alábbiak voltak:

• A föld méhének kincsei.
• Felszín alatti vizek, folyók és tavak.
• Közutak és vasúti pályák.
• A repülőterek és a légtér
• A távközlési frekvenciák
• A hírközlési hálózatokhoz kapcsolódó azonosítók

A kincstári vagyon köre. A kincstári vagyont 1992-től az államháztartási törvény határozta meg, a kizárólagos állami tulajdon tárgyain kívül ide tartozott még az is, amire koncessziós szerződést kötöttek, valamint a műemlék, a védett természeti terület, a termőföld, az erdő, az állam közhatalmi és költségvetési szerveinek, és a közhasznú szervezeteknek a tevékenységéhez kapcsolódó vagyon, a gazdasági társaságokban levő részesedés, az államszervezet működéséhez szükséges épületek. A kincstári vagyon kezelője a Kincstári Vagyonigazgatóság volt. Az állami tulajdonban levő mezőgazdasági termőföldeket a Nemzeti Földalap kezelte. Az állam vállalkozói vagyonát pedig az ÁPV Rt.

A Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. vagyona. A Kincstári Vagyonigazgatóság, a Nemzeti Földalap és az ÁPV Rt. kezelésében levő vagyontárgyakat a 2007. évi CVI. tv. a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.-hez (MNV Zrt.) utalta. Az MNV Zrt. olyan állami tulajdonban levő, egyszemélyes részvénytársaság, amelyben a tulajdonosi jogokat a kormány gyakorolja. Hatásköre a hozzá rendelt állami vagyon fölötti tulajdonosi jog gyakorlása, ami magában foglalja az elidegenítés jogát, valamint a hasznosítás jogának szerződés útján történő átadását. A törvény megkülönböztetett kincstári és üzleti vagyont.

2010-től az MNV Zrt.-ből a Nemzeti Földalap kivált.Az MNV Zrt. kezelésébe tartozó állami vagyontárgyak felsorolását a második Orbán kormány által módosított törvény rendelkezései leegyszerűsítették. Jelenleg ide tartoznak a dolgok, a dolgok módjára hasznosítható természeti erők, az állam kizárólagos vagyontárgyai, értékpapírok, társasági részesedések, vagyoni értékű jogok, és a pénzügyi eszközök. Az állami vagyontárgyak fölött a tulajdonosi jogot az állam nevében az MNV Zrt. gyakorolja. Az állami vagyonra vonatkozó új jogi szabályozásban kifejezett követelményként szerepel a tulajdonjog gyakorlásával, valamint a vagyongazdálkodással szemben, hogy az feleljen meg az állami feladatok ellátásának, a társadalmi szükségleteknek, legyen összhangban a kormány gazdaságpolitikájával, legyen hatékony, költségtakarékos, értéknövelő, és gyarapítsa az állam vagyonát. 

Az állami tulajdon csökkenése. A jogi szabályozás változásai 2010-ig arra irányultak, hogy megkönnyítsék a kormány számára az állami tulajdon privatizációját, amelynek következtében az állami tulajdon köre az addig eltelt 20 évben drasztikusan csökkent.

1995-ben még 165 olyan állami vállalat volt, amelyet stratégiailag fontosnak tartottak, és hosszú távon állami tulajdonban kívánták hagyni, 2010-re ez csaknem a harmada lett. Ezt a folyamatot tovább erősítette, hogy a 2007. évi CVI. tv. üzleti vagyonná nyilvánította a legtöbb állami tulajdont, például az ingatlanokat, földeket, épületeket, egészségügyi, kulturális intézményeket, az állami vállalatok többségét, amelyek így a kormány számára korlátozás nélkül értékesíthetők voltak.

Ugyanakkor megállapítható az is, hogy a kincstári vagyon köre is változtatható volt a kincstári vagyont felsoroló törvények módosításával, mert ezek mindegyikéhez elég volt a Parlament egyszerű többséggel hozott döntése. Megfigyelhető volt például, hogy 1990-től az állam kizárólagos tulajdonának köre egyre szűkült. 1990-ben még a kizárólagosan állami tulajdonban levő vagyontárgyak közé tartoztak a csatornák, a vízi utak, a közterek, a bankok, a posta, a távíró, a távbeszélő, a rádió, a televízió és a mezőgazdasági földek és erdők is.

Az Alkotmány 1989-es módosítása kötelezővé tette az állam kizárólagos tulajdona és tevékenységei körében a törvényi szintű szabályozást. Az állami tulajdon körét az európai uniós jog nem határozza meg kötelezően, de több európai országban törekvés mutatkozik arra, hogy a nemzetgazdaság stratégiailag fontos vagyontárgyai állami tulajdonban maradjanak. A magyar jogi szabályozásban azonban az állami tulajdon körét a parlament egyszerű többséggel hozott döntésével határozhatta meg. A kizárólagos állami tulajdon köre így gyakorlatilag a korábbi kormányok privatizációs, illetve államosító elképzeléseitől függött.

2010-ig- különösen a balliberális kormányok – nagymértékű privatizációt hajtottak végre az állam korábban kizárólagosnak minősített vagyontárgyai körében, így már csak a közlekedéshez kapcsolódó közutak, a vasút, a repülőtér, a légtér, a vizek, valamint a föld méhének kincsei maradtak kizárólagos állami tulajdonban, az energiaszektorhoz, a távközléshez, az ivóvízellátáshoz- és szennyvízelvezetéshez kapcsolódó közművagyon már lehetett magántulajdonban is. Ez utóbbiak jelentős részét az 1990-es évek közepének privatizációja során a kormány magánbefektetők számára értékesítette. A kizárólagos állami tulajdon körében új volt a távközléshez kapcsolódó frekvencia és a hírközlés használatához szükséges azonosítók.

A kizárólagos állami tulajdon azonban nem jelentette azt, hogy az ahhoz kapcsolódó tevékenységet is csak az állam volt jogosult végezni, hanem azok vagy koncesszióba adhatók voltak, vagy liberalizált tevékenységként, engedély alapján voltak végezhetők.

A második Orbán kormány állami tulajdonnal kapcsolatos jogalkotása és politikája. A kormány gazdaságpolitikájának lényeges részét képezte – nemcsak az üzleti szférában, hanem a kincstári vagyon körében is - a korábbihoz képest nagyobb arányú állami tulajdon megszerzése, fenntartása, és annak fokozottabb védelme.

Az Alaptörvény kinyilvánítja a nemzeti vagyonnal kapcsolatos alapelveket: annak a közérdeket, a közös szükségleteket kell szolgálnia, és – különösen a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon esetében – elidegeníteni csak kivételesen, törvényben meghatározott célból, értékarányosan lehet, és csak olyan vállalkozásnak, amelyik tevékenysége átlátszó.

 A 2011. évi CXCVI. tv. rendelkezik – többek között - a nemzeti vagyonról. Jelenleg az állam kizárólagos tulajdonába tartozik a Szent Korona, az Országház, a föld méhének kincsei, a természetes vizek, csatornák, tározók, az országos közutak és azok műtárgyai, terek, parkok, vasúti pályák és tartozékaik, a repülőtér, barlangok, rádióspektrum, és a biztonsági földgáztározók. Ezek a vagyontárgyak nem idegeníthetők el, ezeken csak vagyonkezelői jog, vezetékjog, használati jog, vagy szolgalom létesíthető.

Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon:

• A törvényben felsorolt gazdasági társaságokban kötelezően 100%-ban, vagy minősített, de minimálisan többségi állami részesedés fenntartása. Ezek a gazdasági társaságok a villamos energia, a vasút, mező- és erdőgazdaság, export-import, pénzügy, fejlesztés, autópálya, közútkezelés, szerencsejáték, nemzeti vagyonkezelés, hungaricumok területén működnek.
• Erdők, gyűjtemények, szobrok.
• Műemlékek, műemlék-együttesek.
• Sportcélú ingatlanok.

A korlátozottan forgalomképes nemzeti vagyon körébe tartoznak a közszolgáltatási feladatot ellátó, a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon körébe tartozó gazdasági társaságok állami részesedése. Ezek csak helyi önkormányzatok részére idegeníthetők el.

Az állami vagyon tulajdonosi jogait csak a miniszter, központi költségvetési szerv, vagy 100%-os állami tulajdonban levő gazdasági társaság gyakorolhatja. A nemzeti vagyont átruházni csak versenyeztetés útján lehet, és csak értékarányos áron lehet értékesíteni.

A második Orbán kormány nemcsak a jogalkotás szintjén bővítette az állami vagyon körét, hanem mint ahogyan a 4. fejezet 4.6. pontjában kifejtésre került, különböző módon állami tulajdont szerzett az üzleti szférában is.

Ilyen volt például a magánnyugdíj biztosítók pénzügyi alapjainak a költségvetéshez való utalása, egyes - mint például az egészségügy és közoktatás - helyi önkormányzatban levő, közszolgáltatásokhoz kapcsolódó vagyontárgyainak államosítása, illetve részvények, üzletrészek vásárlásával - például a pénzügyi szektorban, az energiaszektorban, a vízközművekben, a gyógyszeriparban, vagy a telekommunikáció területén – az állami tulajdon arányának növelése. Néhány esetben, mint például az infokommunikáció, a mobilszolgáltatás, a mobilfizetés, vagy az útdíj, mint szolgáltatások területén állami tulajdonban levő vállalatokat hozott létre.

Erre különböző gazdaságpolitikai célok eléréséhez, mint költségvetési hiány csökkentése, az adott gazdasági ág fokozottabb állami kontrollja, a multinacionális vállalatok gazdasági erejének visszaszorítása, a reformok megvalósításának megkönnyítése, stb.    

7.3. A közpénzek felhasználása

7.3.1. A közpénzek felhasználásának jelentősége

A közpénzek tágabb kategória, mint a költségvetés. A közpénz általában jelenti az állam közjogi bevételeit, a költségvetési bevételeken – adók, járulékok egyéb közterheken – kívül ide tartoznak a közvagyon hasznosításából származó bevételek - például koncessziós díjak, a privatizációs bevételek - valamint azok a források, amelyekkel az állam a közszolgáltatásokhoz hozzájárul - például az egészségügyi alap pénzeszközei, vagy az önkormányzatoknak adott normatív támogatás - amelyből az önkormányzatok a jóléti és helyi szolgáltatásaikat finanszírozzák.

A közpénzek felhasználásának módja több oldalról közelíthető meg. Lehet a közpénzek felhasználását jogilag szabályozni - például a költségvetés működtetését, az államszámvitel szabályait törvényben rögzíteni - vagy ha a közpénzeket az állam magánvállalkozásoknak adja közfeladatok ellátására, a közbeszerzés szabályait megállapítani. Ha a közpénzek felhasználása jogi szabályozás alá esik, akkor fontos, hogy a jogszabályokat a közpénzeket kezelő állami szervek betartsák, és ez kikényszeríthető legyen. Erre a funkcióra az államnak ellenőrző szerveket kell létre hoznia. Az ellenőrző szervek szervezeti megoldásai és eljárási rendje is olyan tényező, amelyen sok múlik.

A közpénzeket az állam akkor használja fel rosszul, ha teret enged az állami korrupciónak, a közpénzeket elpazarolja, nem a szabályoknak megfelelően használja fel, vagy nem a rendeltetésének megfelelő célokra fordítja.

7.3.2. A közpénzek felhasználásának modelljei

A közpénzek kezelésének története. A korábbi fejezetekben láttuk, hogy az ókori Rómában már differenciált szervezetei és jogi megoldásai alakultak ki a császári köz- és magánvagyon kezelésének. A középkorban az uralkodó vagyonának kezelésére az államszervezeten belül mindenhol elkülönült szerv, a kincstár jött létre, de a vagyonkezelésnek ekkor még nem voltak törvényekben előírt követelményei, mert az uralkodó magánvagyona csak lassan és nem is mindenhol kezdett leválni a kincstári vagyonról. 

Az államszámvitel rendszerét a 19. század végén azzal a céllal hozták létre, hogy a terjedő állami korrupciót megoldja. A közpénzek kezelése egészen az 1970-es évekig azt a követelményt jelentette, hogy a költségvetési gazdálkodás feleljen meg a költségvetési törvény rendelkezéseinek, az ellenőrzésnek pedig arra kellett kiterjednie, hogy nem történt-e visszaélés. Ekkor a hangsúly a szabályszerű működés biztosításán volt.

Amikor az állam egyre több közszolgáltatást kezdett nyújtani, felmerült az a szempont is, hogy a közpénzeket a szabályszerűségen túl, milyen eredményességgel költik el. Ez egybe esett a neoliberális gazdaságpolitika céljával, amely az alacsonyabb költségekkel finanszírozott, jobb minőségű közszolgáltatásokat tartotta elsőrendűnek. A hagyományos, pénzforgalmi szemléletű számvitel a hatékonysági szempontok értékelésére nem volt alkalmas, mert csak a bevételek és kiadások szabályainak helyességét volt képes ellenőrizni. Az államszámvitel szempontjából például szabályos, ha az éves költségvetési törvény egy bizonyos összeget elkülönít az egészségügyben a megelőzésre, és ezt az összeget erre a célra felhasználja. Azonban az államszámvitel annak vizsgálatára már nem képes, hogy ebből az összegből valóban olyan megelőző intézkedéseket finanszíroztak-e, amelyek érdemi lépéseket jelentettek a betegségek megelőzésében. Az államszámvitel az olyan eseteket sem tudja kiszűrni, amikor az állam a többszörösét költi el annak, az előző példánál maradva, a betegségek megelőzésére, mint amennyire reálisan szükség lett volna.

Az is nyilvánvalóvá vált a 20. század második felében, hogy az állam hajlamos túlköltekezni, amit a politika jóléti kiadások növelésére irányuló kényszere, valamint a választások előtti ígéretek teljesítése okoz.

A közpénzek hagyományos, államszámviteli szemléletű irányzata a túlköltekezéssel szemben azt tartja fontosnak, hogy a költségvetés pénzeszközei takarékosan kerüljenek felhasználásra, ezért ügyel arra, hogy a közszféra alkalmazottainak bére, vagy egyébként a működtetés költségei, például épületek, berendezések, szolgálati autók, ne növekedjenek.

A túlzott költségvetési hiány kialakulásának megelőzésére az 1980-as évektől kezdve már másfajta stratégiákat dolgoztak ki. Elterjedt a piaci elveknek a közpénzek kezelésének, felhasználásának folyamatában történő alkalmazása is, az üzleti vállalkozások módszereinek felhasználásával, sokszor az üzleti vállalakozásokkal együttműködve. Új elvként fogalmazódott meg a közpénzek átláthatósága is, amelyhez három követelmény megvalósulását tartják szükségesnek: a nyilvánosságot, a megfelelő pénzügyi információs rendszert és a belső kontrollmechanizmusokat. [9]

A jogi szabályozás szerepe.A jogi szabályozásnak is kétségtelenül nagy szerepe van a közpénzek működtetésében, mivel nem mellékes, hogy a közpénzeket milyen szabályok szerint használják fel, a közpénzek felhasználására feljogosított szervezetek milyen hatáskör és milyen eljárási szabályok szerint járnak el, és az is lényeges, hogy az ellenőrzés milyen hatásfokkal valósul meg. A jogi szabályozásban sokféle megoldással találkozunk. A jogi szabályozás szintjét tekintve például a közpénzügyek alapvető intézményeit szabályozhatják az alkotmányok, kétharmados törvények és rendeletek. A kontrollt tekintve, a parlament is különböző jogosítványokkal rendelkezhet a költségvetés ellenőrzésében, illetve, nem mindegy, hogy az ellenőrzést ezen kívül csak a parlamentnek felelős, független szervezetek, vagy kormányzati szervek látják el. Fontos az is, hogy a kormányon belül a kormányfő és a pénzügyminiszter hatáskörét, együttműködésük formáit a jog milyen módon szabályozza.

A jogi-intézményi feltételek szükséges, de nem elégséges feltételek. A fejlett országokban a közpénzügyek kielégítő működtetésének feltétele az állam demokratikus működése is, ami azt jelenti, hogy a kormány közpénzügyekkel kapcsolatos alapvető döntései társadalmi és politikai konszenzuson alapuljanak, és a kormány döntéseiért elszámoltatható legyen. Másfelől, ha a jogszabályok megszegésének nincs következménye, mert a kormánynak megvan a lehetősége a felelősség elhárítására, akkor a jogi-intézményi keretek kiüresednek.

A közpénzek felhasználásának elvei. A közpénzek kezelésére vonatkozó követelmények napjainkra egy összetett rendszert alkotnak a jogi szabályozással, a közpénzek felhasználásának szabályaival és az ellenőrzéssel szemben.

A jogi szabályozással szembeni elvárások:

• A költségvetés működésének alapvető szabályait az alkotmánynak és törvényeknek kell szabályoznia.
• A kormány legyen felelős a költségvetés elkészítéséért és végrehajtásáért, de a költségvetést a parlamentnek kell elfogadnia.
• A kormány köteles legyen a parlamentnek beszámolni a közpénzek felhasználásáról.
• A közpénzekkel kapcsolatos visszaélések jogkövetkezményeit a jogi szabályozás tartalmazza.

A közpénzügyek alapvető szabályai:

• A költségvetésnek egy évre szólónak kell lennie, és erre az időszakra kell tartalmaznia a bevételeket és a kiadásokat.
• Minden bevételt és kiadást részletezve kell szerepeltetni a költségvetésben.
• A központi költségvetés, valamint a helyi önkormányzatok közötti pénzügyi kapcsolatot törvényi szinten kell szabályozni, különös tekintettel arra, hogy a bevételekre melyik milyen arányban jogosult.
• A bevételek és a kiadások kifizetésének kincstári számlákról kell történnie.
• A költségvetésen kívüli alapokat egyedileg, törvényi szinten kell szabályozni, és számukat is törvényben korlátozni.
• A bevételeknek és a kiadásoknak egyensúlyban kell lenniük.

A közpénzek kontrolljának elvei:

• A közpénzek felhasználásának nyilvánosnak kell lennie.
• A közpénzek kezelőinek elszámoltathatónak kell lenniük, ami azt jelenti, hogy nem elég a parlamentnek történő beszámolási kötelezettség, hanem az is szükséges, hogy a költségvetés a pénzügyi-számviteli szabályok alapján elszámoltatható legyen.
• A közpénzek felhasználását független szervnek kell ellenőriznie.
• A független ellenőrző szerv jogosítványai kiterjedjenek a gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség szempontjainak vizsgálatára is.

7.3.3. Közpénzek szabályozásának története Magyarországon

A közpénzek kezelésének kialakulása. A korai feudalizmus idején a királyi birtokok jelentették a király bevételeit, ami később kiegészült a királyi monopóliumokból és az adókból származó bevételekkel is. Ekkor a Királyi Kincstár kezelte a király vagyonát, emellett különböző személyek gondoskodtak arról, hogy a királyi bevételek behajtásra kerüljenek. A nádor felügyelte a királyi birtokokat, és hajtotta be a királyi jövedelmeket, a megyékben pedig hasonló feladatokat látott el a főispán. A tárnokmester – később kincstárnok – látta el a kincstár és a királyi pénzverők felügyeletét.

A Magyar Kamara a 16. század elejétől működött, és kizárólagosan volt jogosult a kincstári bevételek behajtására és a kincstári vagyon kezelésére.

1848-ban jött létre az első magyar pénzügyminisztérium. A kiegyezés után a kamarai igazgatást – az akkori pénzügyi igazgatási elvek szerint - államháztartássá alakították át, ami azt jelentette, hogy az államháztartásról leválasztották az állami vagyon kezelését. Az államháztartás működésében ekkor kezdték hangsúlyozni a takarékosság és a gazdaságosság szempontjait. Ekkor már szigorúan ügyeltek a közigazgatásban dolgozók létszámának korlátozására, a köztisztviselők bérére, az ügyvitel racionális megszervezésére, és az eszközbeszerzésekre, bár a hatalmas bürokrácia így is megterhelte az államháztartást. Gond volt az adók beszedésének hatékonysága, ezért az államháztartás jelentős adóhátralékot könyvelhetett el.

A bürokratikus gazdaságirányítási rendszer és a közpénzek. 1945 után a közpénzek felhasználásának nem alakulhattak ki a jogállami elvei, mert a központi költségvetés, valamint a gazdasági szereplők, és az egyének között nem a piacgazdaságra jellemző kapcsolat alakult ki.

A kommunista gazdaságban a központi költségvetés finanszírozta az állam tulajdonában levő vállalatokat, kezdetben a tervutasításoknak megfelelően, majd az 1968-as gazdaságirányítási reform után a gazdasági szabályozók útján. A gazdasági szabályozók tehát a tervutasításokhoz képest némileg rugalmasabbak voltak, de így sem sok mozgásteret engedtek az állami vállalatok pénzügyi finanszírozásában.

Az infrastrukturális közszolgáltatásokat ellátó közüzemek a gazdaságirányítási reformok ellenére is szoros államigazgatási irányítás alá tartoztak, ami azt jelentette, hogy nem jogszabályok normatív jelleggel, hanem az irányító államigazgatási szerv esetileg döntött a finanszírozásról. Az állami intézményekben – oktatási, kulturális, jóléti és egészségügyi – is hasonló módon történt a finanszírozás.

Kornai János munkái feltárják, hogy ebben a finanszírozási rendszerben nem voltak olyan mechanizmusok, amelyek ki tudták volna kényszeríteni a hatékonyságot, sem az állami vállalatok és intézmények működésében, sem a központi költségvetéssel való pénzügyi kapcsolatukban. Az, hogy a központi költségvetés milyen szempontok szerint és milyen mértékben finanszírozta az állami vállalatokat, esetleges volt, így kialakult egy olyan gyakorlat is, hogy az állami vállalat vagy intézmény vezetőjének politikai kapcsolatai határozták meg, hogy milyen pénzösszeget tudott „kijárni”. Kialakultak tehát a politikai alkumechanizmusok a költségvetési finanszírozás terén, ami jellemzővé vált a centrális irányítású tanácsi szervekre is.

Közismert, hogy Magyarországon az 1970-es évektől a régió kommunista államai közül az itt elért legmagasabb fogyasztási szint – ezt a „legvidámabb barakk”, vagy a „gulyáskommunizmus” elnevezéssel szokták illetni – megtartása a nyilvánosság elől eltitkolt módon felvett hatalmas külföldi hitelek révén volt lehetséges.

A közpénzek kezelésének kérdései az átmenet időszakában. A piacgazdaságra történő átmenet kezdetén sor került az államháztartás átszervezésére is, a piacgazdaság elveinek megfelelően, azonban azt követően a sokat hangoztatott államháztartási reformok elmaradtak. A nemzetközi pénzügyi szervezetek és az Európai Unió által is az egyik legtöbbet kritizált terület Magyarországon a költségvetés és a közpénzek felhasználása.

A magyar közpénzügyi rendszerről elmondható, hogy az ellenőrző mechanizmusok intézményei vagy létre sem jöttek, vagy ha igen, akkor sem működnek. Emiatt az állami korrupció egyre szélesebb körben terjed. A nemzetközi szervezetek által felállított korrupciós listán Magyarország egyre „előkelőbb” helyet foglal el.

Nem alakultak ki a gazdaságosság, hatékonyság eredményesség biztosítékai sem.

A magyar közigazgatás köztudottan hatalmas méretű, bürokratikus és alacsony hatékonysággal működik. Érdemi reformok helyett a kormányok eddig többnyire adminisztratív módszerekkel, a létszámleépítéssel és a létszámstoppal próbálkoztak. A közszolgáltatásokat – mint ahogyan a korábbi fejezetben részletesen elemeztük az egészségügy kapcsán – az állam pazarló módon finanszírozza. Az állami beruházások költségesek, és nem azokon a területeken történnek, amelyek gazdaságilag racionálisan indokolhatók, például a kormányzati negyed, a völgyhíd, vagy a stadionépítések esetében. A menedzsment elvek teljes mértékben hiányoznak a közpénzek felhasználásában, és a magánszféra bevonására tett kísérletek is a legtöbb esetben korrupciógyanúsak, vagy legalábbis a szakmai hozzáértés teljes hiányáról tanúskodnak.

A költségvetés működésével kapcsolatban megállapítható, hogy a politikai szempontok a meghatározók a kiadásokkal és bevételekkel kapcsolatos döntésekben, a szakmaiság háttérbe szorul, ráadásul a kormány túlzott hatáskört élvez a költségvetéssel kapcsolatos döntésekben.

Magyarországon 2008-ban a Gyurcsány kormány az egészségügy pénzeszközeit olyan módon akarta átalakítani – az egészségbiztosítást üzleti biztosítóknak átadni – amelyet a közvélemény nagy része ellenzett, majd a népszavazás jogilag is megakadályozott.

 A második Gyurcsány kormány sem vállalt semmilyen felelősséget akkor, amikor az öszödi beszédből kiderült, hogy a 2006-os választások előtt a költségvetés állapotát illetően a választókat félrevezették, sőt, mind a mai napig elhárítja a felelősséget fiskális politikájáért is, bár a közgazdasági elemzők között sincs egyetértés abban, hogy az elmúlt 10 évben pontosan melyik kormány, és milyen arányban felelős az elhibázott fiskális politikáért.  

A Parlament elé a kormány nem terjeszt valódi alternatívákat, amelyben kellőképpen kiemelné a lehetséges döntések előnyeit, hátrányait és gazdasági hatását, vagy az előterjesztések túlságosan részletesek, amelyben, aki nem szakértő, nem látja a „fától az erdőt”.

A kormány a parlamentnek minden évben számot ad a kormányprogram teljesüléséről, és a költségvetés helyzetéről, azonban a parlament működésében nincsenek olyan kontroll-mechanizmusok, amelyek ki tudnák szűrni a közpénzek nem rendeltetésszerű, nem célirányos és nem gazdaságos elköltésének eseteit, mielőtt a parlament elfogadná a költségvetést, vagy jóváhagyná a kormány beszámolóját.

Egyedül az Állami Számvevőszék végzett 2010. előtt szakmai szempontú ellenőrzést. Sajátos ezzel kapcsolatban, hogy az államháztartási törvény nem határoz meg gazdaságossági, hatékonysági, vagy eredményességi szempontokat, amelyeket a közpénzek felhasználása során kötelezően érvényesíteni kellene, csak számviteli, hatásköri és eljárási normákat tartalmaz. A korábbi Alkotmány azonban az Állami Számvevőszéket nemcsak törvényességi ellenőrzési jogkörrel ruházza fel, hanem feladatává teszi a megalapozottság, szükségesség, célszerűség és eredményesség vizsgálatát is. Azonban a korábbi Alkotmány nem fűzött semmilyen jogkövetkezményt ahhoz, ha az Állami Számvevőszék törvénysértést és a közpénzek nem rendeltetésszerű felhasználását állapította meg, csak arról rendelkezett, hogy az Állami Számvevőszék a jelentést a Parlament elé terjeszti, és nyilvánosságra is hozza.

Részben tehát az alkotmányos szabályozás hibájára, részben pedig a politikai kultúra hiányára vezethető vissza, hogy az Állami Számvevőszék jelentéseinek – amelyek a 2000-es években komoly hiányosságokat és visszaéléseket tártak fel a közpénzek felhasználása körül – semmilyen közjogi következménye nem volt, de szemmel láthatóan informálisan sem gyakorolt semmilyen hatást a kormány közpénzügyekkel kapcsolatos gyakorlatára. Ezek a jelentések a médiában is hétről-hétre megjelentek, de a kormány még azt sem tartotta szükségesnek, hogy ezekre valamilyen módon reagáljon.

Az Alaptörvény az Állami Számvevőszék számára már nem állapít meg a hatékony közpénzfelhasználással kapcsolatos feladatokat. Létrehozta viszont új szervként – az Állami Számvevőszék mellett - a Költségvetési Tanácsot, amelynek szintén feladata a költségvetés megalapozottságának vizsgálata. Tekintettel arra, hogy a második Orbán kormány a kormányzati ellenőrző szervek szerepét – az ezzel kapcsolatos szerepüket hangsúlyozó jogi szabályozás ellenére – nagymértékben lecsökkentette azzal, hogy a kormányhoz közelálló lojális személyeket nevezett ki, így sem az Állami Számvevőszék, sem a Költségvetési Tanács nem gyakorol érdemi felülvizsgálatot a közpénzek felhasználása fölött. Ezt a jogot a kormány – gazdaságpolitikájának végrehajthatósága érdekében – ténylegesen a saját maga számára tartja fenn.

Az Alaptörvény a közpénzek felhasználásáról szóló fejezetben elsősorban az államadósság problémájára koncentrál: a központi költségvetés nem fogadható el, kölcsön nem vehető fel, illetve, az Alkotmánybíróság felülvizsgálati jogköre ezen a területen felfüggesztésre kerül addig, amíg az államadósság egy, az Alaptörvény által meghatározott szintet meghalad.

  A 2007. évi CLXXXI. tv. (Közpénztv.) a közpénzekből – az államháztartás pénzeszközeiből és az uniós forrásokból – nyújtott támogatások átláthatóságát szabályozza, elsősorban az összeférhetetlenség, a közérdekű adatok, valamint a beadott pályázatok, és azok elbírálásával kapcsolatos nyilvánosságra hozatal szempontjából.

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. a központi költségvetés szabályairól minden részletre kiterjedően rendelkezik.

A fentiekben felsoroltakon kívül a közpénzek hatékony felhasználását más jogszabály nem tartalmazza.

A gyakorlatban állandó gondot okoz, hogy a közpénzek felhasználása során nem érvényesül a nyitottság és az átláthatóság követelménye. A média oknyomozó újságírói rendszeresen feltárják, hogy a közpénzek pályáztatása során rendszerint egy jól körülhatárolható üzleti kör nyeri el a több milliárd forint értékű állami megrendeléseket. Azonban amikor ellenzéki parlamenti képviselők ezzel kapcsolatban interpellálják a kormányt, érdemi választ nem kapnak. Az utóbbi években egyre gyakrabban fordult elő, hogy ezeknek a pályázatoknak a megismerhetőségét perben kellett érvényesíteni, amelynek során a bíróság megállapította, hogy ezek közérdekű adatok, és kötelezte az adott közigazgatási szervet arra, hogy hozza nyilvánosságra.        

A továbbiakban a közpénzek felhasználásával kapcsolatban az üzleti elvek, és a korrupció elleni eszközök alkalmazásának lehetőségeit vizsgáljuk. A közpénzügyek felhasználásának számviteli szabályai - a pénzügytan – a közgazdaságtudomány körébe tartozik.

7.4. Az üzleti elvek alkalmazhatósága a közpénzek felhasználása során

7.4.1. Nemzetközi tendenciák a hatékonyság érvényesítésében

A közpénzek felhasználásának fogalma. A közpénzek kezelésén, felhasználásán - szélesebb értelemben – a költségvetés bevételeinek - az adóknak, járulékoknak, illetékeknek a meghatározását, más szóval az adórendszer kialakítását - valamint az összes, az állami költségvetésből történő kifizetést, - mint a szociális jellegű támogatásokat, az önkormányzatok, a társadalombiztosítás, a közszolgáltatások, állami alapok finanszírozását, az állami támogatásokat, és garanciavállalásokat – értjük. Azonban ezek az eszközök alapvetően gazdaságpolitikai jellegűek, amelyekkel a gazdasági folyamatok és a jövedelmek elosztása alakítható.

Az alábbiakban a közpénzek felhasználásának azokat az eseteit elemezzük, amikor a közpénzeket az állam saját szervezetei működtetésére, vagy olyan állami gazdasági feladatok megvalósítására fordítja, amelyek kívül esnek a közszolgáltatások körén: állami beruházások, kutatás-fejlesztés finanszírozása, foglalkoztatás növelése, vagy valamely gazdasági cél, például a mezőgazdaság, vagy a kis- és középvállalkozások fejlesztése.

Az államszervezet működésének hatékonysága. Az államapparátus nagysága azért lényeges a közpénzek felhasználása szempontjából, mert tendenciaként érvényesül – és ebben az állami feladatok növekedésének is kétségtelenül szerepe van – hogy az állami bürokrácia egyre kiterjedtebb, ami jelentős erőforrásokat von el a gazdaságtól. Nem véletlenül, a gazdasági liberalizmus a „kisebb és olcsóbb állam” fontosságának elvét hangsúlyozza. Vannak, akik ezzel kapcsolatban szkeptikusak, és arra a tényre hivatkoznak, hogy az állami bürokrácia mérete sehol nem lett kisebb az utóbbi évtizedekben, sőt még az Egyesült Államokban is, ahol az állam teljes kivonulását tartják célszerűnek, hatalmas méretűre duzzadtak a szabályozó hatóságok. [10]

Az állam szervezetének csökkentésére alkalmazott hagyományos módszer az államigazgatási ügyvitel racionalizálása, bár kétségtelen, hogy a leglátványosabb eredményeket az utóbbi évtizedben az ügyintézés elektronizálása hozta.

Ismert módszer a dereguláció is, amely a gazdasági tevékenységre vonatkozó jogi szabályozás leépítését tartja szükségesnek. Ha például a vállalkozásoknak kevesebb adminisztratív kötöttségnek - például engedélyek, nyilvántartások, technikai, szakmai előírások - kell eleget tenniük, akkor ez szintén csökkenti az államapparátus méretét.

A legnagyobb várakozást azonban a piaci elveknek, módszereknek a közigazgatás szervezetébe történő átültetése jelentette, amelytől az állami bürokrácia méretének csökkentését és hatékonyságának javítását várták.

A közszolgáltatások piacosítása, a verseny piacszabályozó hatását felhasználva, menetesíti az államot attól, hogy a közszolgáltató vállalatok igazgatására külön állami apparátust működtessen. A közszolgáltatások privatizációjának mintájára elterjedőben van az állami szervezetek működéséhez kapcsolódó kiegészítő tevékenységeknek - például takarítás, étterem, büfé, fenntartás, őrző-védő szolgálat - magánvállalkozások útján történő működtetése „kiszerződés” útján. Van olyan is, hogy az állami szerv az alaptevékenységét - például börtön működtetése, bírósági végrehajtás, tűzoltóság, élelmiszerellenőrző hatóság, vagy adók beszedése - is „kiszerződi”. Ismert a „kiszerződésnek” az a gyakorlata is, amikor az állami szerv nem az alaptevékenységét „szerződi ki”, hanem funkcionális – például jogi, informatikai, pénzügyi, humánerőforrás gazdálkodási - feladatait adja át magánvállalkozásoknak.

Azokban az esetekben, amikor maga az állami tevékenység nem adható át magánvállalkozások számára - például a költségvetés készítése, az állami fejlesztési feladatok meghatározása, az állami beruházásokkal kapcsolatos döntések meghozatala – akkor is felmerül, hogy ezeket az állami tevékenységeket hogyan lehetne az üzleti vállalakozásoknál alkalmazott módszerekkel ellátni, annak érdekében, hogy a nyereség által motivált szervezetek hatékony, rugalmas módszerei a közigazgatás működésében is alkalmazhatók legyenek. Az üzleti módszerek alkalmazásának egyik területe a közigazgatásban a „humán erőforrás-gazdálkodás” néven ismert technikák alkalmazása. Ez azt jelenti, hogy a közszféra dolgozóit a pályázók közül úgy választják ki, hogy a legalkalmasabbak kerüljenek a megfelelő pozíciókba, a munkavégzésben motiváltak legyenek, a teljesítményük kiértékelésre kerüljön, tudásukat a lehető legjobban alkalmazhassák, valamint hogy az egymás közötti munkakapcsolatokat az együttműködés, a jó légkör és a demokratikus vezetés jellemezze. Ennek következtében a közszférának kevesebb alkalmazottra lesz szüksége, mert feladatukat hatékonyabban fogják ellátni, és az állami bürokrácia is csökkenthető így.

Állami beruházások és programok az üzleti elvek alapján. Az előzőkben utaltunk rá, hogy az államháztartás hagyományosan kialakult számviteli szabályainak maradéktalan betartása nem nyújt garanciát arra, hogy az állam feladatait a közpénzek gazdaságos, hatékony és eredményes módon történő felhasználásával valósítja meg. Ezért vált fontossá a menedzsment módszerek alkalmazása ezen a területen is. Ezek kétféle módon alkalmazhatók: egyrészt az állami feladatok, divatosabb nevén, állami programok végrehajtása során, valamint egyes létesítmények, állami beruházások megvalósítása során, a magánvállalkozások bevonásával. Ez az alábbi módszerek alkalmazását feltételezi:

• Az állami költségvetés elkészítésekor figyelemmel kell lenni a hosszú távú stratégiai szempontokra. Ha például a kormány hosszabb távon a gazdasági növekedést tűzi ki célként, akkor a strukturális fejlesztéseket kell megvalósítani, és ezeken a területeken kell állami beruházásokat - például az infrastruk

Oldal: Bordás Mária: Gazdasági kormányzás
Prof. Dr. Bordás Mária Ph.D. honlapja - © 2008 - 2024 - bordas-tomolya.hupont.hu

Ingyen honlap és ingyen honlap között óriási különbségek vannak, íme a második: ingyen honlap

ÁSZF | Adatvédelmi Nyilatkozat