3. A GAZDASÁGPOLITIKÁT MEGHATÁROZÓ TÉNYEZŐK

Bevezetés

A gazdaságirányítási modelleket bemutató fejezetben láttuk, hogy az állam gazdasági szerepe kezdetben a gazdaságszervező tevékenység végzésére, a piaci intézmények jogi szabályozására, valamint a gazdasági válsághelyzetek kezelésére terjedt ki, és csak viszonylag későn – a liberálkapitalizmus időszakától - alakultak ki olyan gazdaságpolitikai koncepciók, mint a liberalizmus, a jóléti állam, vagy a neoliberalizmus, amelyek az állam gazdasági szerepét átfogóan határozták meg.

Az utóbbi két évtizedben megfigyelhető volt, hogy a korábbi gyakorlattól eltérően, az állam gazdaságpolitikájával szembeni elvárások már nem szűkültek le egy-egy gazdaságfilozófiai irányzat követésére. Az állam gazdasági szerepével kapcsolatban leginkább az az elvárás, hogy az adott gazdasági helyzetben a legadekvátabb döntést hozza meg. Nem véletlen ezért, hogy a hangsúly egyre inkább arra helyeződik, hogy az állam gazdaságpolitikáját milyen szempontok szerint, mely szervek által, és milyen eljárás keretében kell, hogy kialakítsa.

Az állam gazdasági szerepére vonatkozó általános elvek, mint a be nem avatkozó, a gondoskodó, jóléti, stb., ma már nem adnak választ konkrét gazdasági problémák megoldására. Egy-egy gazdaságpolitikai döntés meghozatalakor az államnak sok tényezőt kell figyelembe vennie, és sok szempontot kell mérlegelnie, bonyolult gazdasági környezetben. Ezért ma már nincs olyan, minden gazdasági problémára megoldást kínáló módszer, mint például az üzleti elvek és a menedzsment technikák alkalmazása.

3.1. A menedzsment szemléletű gazdaságpolitika

Olcsóbb és hatékonyabb közigazgatás. A menedzsment szemlélet abból indul ki, hogy a közigazgatás akkor tudja társadalom- és gazdaságirányító funkcióját ideálisan ellátni, ha az üzleti elvekre jellemző módon működik. A gazdaság szempontjából az üzleti szemléletű közigazgatás azért előnyös, mert annak következtében, hogy az állam kevesebb erőforrást von el a gazdaságtól, és azokat hatékonyabban működteti, a gazdaságot élénkítő folyamatok beindulnak.

Az Új Közmenedzsment - New Public Management - háttere. Az amerikai közigazgatástól soha nem állt távol a menedzsment szemlélet, mivel a közigazgatást is kezdettől fogva a vállalkozások működési elvei alapján képzelte el. Az Új Közmenedzsment is amerikai gyökerű, és az 1980-as évek új gazdaságfilozófiájához próbált közigazgatási szemléletet adni.

A konzervatív kormányok, mint például az Egyesült Államokban a Reagen kormány, vagy az Egyesült Királyságban a Thatcher kormány, széles körben alkalmazták a monetáris gazdaságpolitikát gazdaságélénkítő eszközként, amelynek részét képezték a megszorító intézkedések – az állami jóléti kiadások drasztikus csökkentése - is.

Ezeknek a neokonzervatív politikai törekvéseknek az ideológiájaként hozták létre az Új Közmenedzsment elméleti és gyakorlati rendszerét. A neokonzervatív elméletek kiindulópontja, hogy a gazdasági recesszió oka a redisztribúció magas szintje, más szóval, az a feltételezés, hogy az üzleti szféra versenyképessége közterhei növekedésével arányosan romlik.

A nagyobb érdekérvényesítő képességgel rendelkező társadalmi csoportok, mint a középosztály és az üzleti szféra ezért a jóléti állam intézményeinek visszaszorítását tartotta gazdaságilag racionálisnak, azonban a szélesebb társadalmi csoportok számára a politika által csak a megszorításokra koncentráló „reformok” elfogadhatatlanok lettek volna. Az olcsóbb állam megvalósítására irányuló törekvéseket ezért összekapcsolták a közigazgatás hatékonyságának elvével, amely a jobb minőségű, nagyobb választékot jelentő közszolgáltatásokat ígérte, és ennek eszközeként az üzleti szféra számára új piacot jelentő közszektor liberalizálását jelölte meg.

Az Új Közmenedzsment az olcsó és hatékony közigazgatást az alábbi eszközökkel látta megvalósíthatónak:

• Több piac – kevesebb állam

A neoliberális gazdaságpolitika a „több piac kevesebb állam” elvét tartotta követendőnek.

A piaci mechanizmusokat – mint például a privatizáció, a piaci verseny, a monopóliumok és a piacra lépés korlátjainak feloldása – alkalmazta a korábban a közszférához tartozó közszolgáltatások területén. Ezzel a közszolgáltatások az állami szférából az üzleti szférába kerültek.

Az állam kivonult a jóléti szektorból is, amely a szociális célra fordított kiadások mérséklését jelentette. Ezekkel a megszorító intézkedésekkel jelentős adócsökkentést lehetett elérni, amely a beruházások növekedése révén a gazdaság élénkítését célozta.

A dereguláció a gazdasági vállalkozásokat túlzottan korlátok közé szorító jogi szabályozás leépítésére irányult. A túlzottan bonyolult, bürokratikus szabályozás rontotta a gazdaság versenyképességét, ezért a deregulációs programok felülvizsgálták a szabályozás szükségességét.

A neoliberalizmus kritikája. Sok közgazdasági és közigazgatási munka fejezi ki kétségeit azzal kapcsolatban, hogy a gazdaság és a közigazgatás hatékonysága valóban növelhető neoliberális módszerekkel, és ezzel kapcsolatban azokra a felmérésekre hivatkoznak, amelyek azt mutatják, hogy egyetlen országban sem csökkentek látványosan a kormányzati kiadások az elmúlt évtizedekben. Ez alapjaiban kérdőjelezi meg az állami szerepvállalás csökkentésére irányuló törekvések sikerességét. Nincs kézzelfogható bizonyíték arra sem, hogy a megszorításokra alapozott monetáris gazdaságpolitika hosszú távon valóban gazdaságélénkítő hatású lett volna.  Sokan a neoliberális gazdasági ideológiában inkább a gazdasági pozíciók átrendezésére, valamint az elosztási viszonyok átalakítására irányuló politikai törekvéseket látják. Tény, hogy a jóléti kiadások csökkentésére irányuló gazdaságpolitika csak az Egyesült Államokban állta ki az idő próbáját, az európai országokban ezt csaknem mindenhol idegenkedéssel fogadták.

Azonban a neoliberalizmus az infrastrukturális közszolgáltatások területén másodvirágzását éli. Az Európai Unió gazdaságpolitikájában jelentős helyet kapott az elmúlt évtizedben a közszolgáltatások – amerikai mintára történő, de ott már az 1980-as években megvalósított - liberalizálása, amely a monopóliumok felszámolását és a piaci verseny létrehozását tartja a hatékonyság legfőbb kritériumának.

A deregulációs programok szükségességét sem vitatják, a vállalkozások adminisztratív költségeinek csökkentése is mindenhol fontos gazdaságpolitikai célkitűzés.

• Üzleti elvek és állami feladatok

A „kiszerződés” és a „PPP”. Az üzleti módszerek bevezetését az Új Közmenedzsment az állami feladatok ellátásában, és az állami beruházások területén tartja lehetségesnek, amelynek technikája a „kiszerződés” (contracting out) valamint a „közigazgatás és a magánvállalkozások együttműködése” (Public Private Partnership – „PPP”-)

A tevékenységek „kiszerződése” és a „PPP” lehetővé teszi, hogy az üzleti vállalkozások a vállalati igazgatás módszereit - mint például a verseny, a profit-motívum, a magántulajdon, a fogyasztói választás, az ügyfél-orientált működés, a magánjogi szerződések - alkalmazzák az állami feladatok ellátásában.

A „kiszerződés” esetén a közigazgatási szerv által ellátandó tevékenységet - például, takarítás, biztonsági szolgálat, adóbeszedés, az informatikai feladatok elvégzése - egy üzleti vállalkozás végzi. Azt, hogy a „kiszerződhető” tevékenységek köre hol húzható meg, általában az határozza meg, hogy a tevékenység mennyire kötődik szorosan az állam funkcióihoz. Az igazságszolgáltatás például nem, de a bírósági végrehajtás vagy a börtön működtetése esetében ma már elfogadott, hogy magánvállalkozások végezzék.

A „PPP”-t általában olyan állami beruházások esetében alkalmazzák, amelyekhez az államnak nincsenek pénzügyi forrásai, így a beruházást az üzleti vállalkozások valósítják meg, ennek ellentételezéseképpen a beruházással létrehozott épületet, közművet – amelyhez valamilyen állami feladat kapcsolódik – jogosult a beruházó hosszabb ideig működtetni, és azért díjat szedni, vagy az államnak bérbe adni.

A piaci versenyt mindkét esetben a pályáztatás helyettesíti, amely a legjobb feltételeket kínáló vállalkozást választja ki. A közigazgatási szerv számára költségmegtakarítást jelent, hogy az állami feladatot jelentő tevékenység végzése helyett csupán az üzleti vállalkozás kiválasztásának eljárását, valamint vele a szerződés megkötését, és annak felügyeletét kell ellátnia.

Hangsúlyozni kell, hogy ezek az üzleti megoldások azonban csak akkor vezetnek az állami feladat hatékonyabb elvégzéséhez, ha a szerződés feltételeit a felek pontosan meghatározzák, ha a szerződés szabályozni tudja, hogy az üzleti vállalkozás a tevékenységet alacsonyabb költséggel és jobb minőségben végezze, és ha mindez a szerződő állami szervezet által ki is kényszeríthető.

A „kiszerződés”, különösen a „PPP”, egyre népszerűbb, ugyanakkor többen felhívták a figyelmet arra, hogy alkalmazásuk csak ott igazán sikeres, ahol a közigazgatási kultúra olyan fejlettségi szintet ért el, hogy ki tudja használni az üzleti elvek előnyeit az állam számára, és nem válik áldozatává az agresszív üzleti törekvéseknek, illetve, az állami tisztviselők nem használják fel személyes pénzügyi előnyök megszerzésére.

• Menedzsment technikák

Az Új Közmenedzsment a gazdasági és más közcélok megvalósítását a menedzsment technikák alkalmazásával tartja a legsikeresebbnek. Ezek közé sorolja a döntéshozatali mechanizmusok decentralizálását, a tervezést, elemzést, visszacsatolást, valamint az új vezetési elvek alkalmazását. Ezeket a menedzsment technikákat az üzleti vállalkozások mindig is széles körben felhasználták, és sokan a közigazgatási szervek működésében is alkalmazhatónak tartják.

A közpolitika. A legnagyobb hatású menedzsment technika a közpolitika - public policy - amelyik a közigazgatási döntéshozatal és megvalósítás folyamatával foglalkozik, olyan módon, hogy a menedzsment technikák alkalmazásánál a közigazgatás politikai, jogi és kulturális tényezőit is figyelembe veszi.

A közpolitika szintén az amerikai politikai és közigazgatási kultúrában gyökerezik, a szervezési és vezetési elméleteket fejlesztette tovább a politikai-közigazgatási szemlélet alapján. A közpolitika valamely közérdekű célra - például környezetvédelem - irányuló kormányzati tevékenységet jelent, amely a célhoz programot határoz meg - például környezetkímélő eljárások támogatása - és azt megvalósítja a tényleges kormányzati cselekvés eszközeivel. Ebben a folyamatban a közpolitika a közcélok politikai-gazdasági racionalitását, megvalósíthatóságát elemzi, a gazdasági, politikai, kulturális, jogi, realitások alapján.

A közpolitikának a gyakorlatban sok formája van, felosztható különböző ágazatokra - például gazdaságpolitika, konjunktúrapolitika, foglalkoztatáspolitika, monetáris politika, újraelosztási politika, versenypolitika - de felosztható tárgya szerint is - mint például jóléti juttatások, állami támogatások, infrastrukturális programok, vagy szakprogramok.

Jellemző, hogy a közpolitika számára a jogi szabályozás elhanyagolható szempont, és elsődlegesen arra koncentrál, hogy a célhoz megfelelő eszközöket biztosítson, és hogy mindez eredményes legyen, például a foglalkoztatási programok hatására csökkenjen a munkanélküliek száma.

A gyakorlatban a közpolitika magas szintű szakértelmet igénylő, bonyolult elemző folyamat.

Már maga a megoldandó probléma érzékelése sem egyszerű. A probléma megoldására irányuló döntést általában hosszas előkészítés előzi meg, amely feltárja a cél megoldásának lehetőségeit és korlátjait, alternatívákat állít fel, ezeket hatáselemzéseknek veti alá, és költséghaszon-elemzéseket végez. A döntés az előkészítés során felállított alternatívák mérlegelése alapján születik. A program kivitelezésre kerül, ami nem jelenti a döntés mechanikus végrehajtását, hanem a megvalósítás folyamatos elemzését az eredmény és a kitűzött céltól való esetleges eltérés szempontjából. Végül az utólagos kiértékelésre kerül sor, amely a teljesítményt értékeli.

A közpolitika ma már egyre szélesebb körben elismert és kutatott terület, a közpolitikai elemzés az Egyesült Államokban jövedelmező vállalkozási tevékenységgé vált.

A közpolitika újdonsága abban van, hogy nem az intézményrendszert, hanem magát a döntéshozatal folyamatát szemléli, és arra keresi a választ, hogy a megoldandó problémák közül egyáltalán melyik kerüljön a politika napirendjére, melyikből lesz ágazati politika, és azt is vizsgálja, hogy a döntés milyen hatással jár. A probléma kiválasztása alapulhat az érdekcsoportok meggyőző tevékenységén, közvélemény-kutatáson, vagy statisztikai, közgazdasági elemzéseken. A gazdaságot vagy a közszférát érintő döntéseknél azért fontos, hogy a döntések elfogadtatásra találjanak a közvélemény részéről, mert ellenkező esetben népszavazást kezdeményezhetnek, ami politikai veszteséget jelent és költséges is.

A közpolitikai modellben tehát különösen hangsúlyozott, hogy a folyamatban a döntéshozók megfelelő információkat kapjanak. A közpolitika jellemzője, hogy nem egyszerű jogalkalmazói, vagy végrehajtói feladat, hanem programalkotás, egy új cél elérése, amely nagy szaktudást igényel. A közpolitika csaknem az összes tudományág módszereit felhasználja, például politikai, közgazdasági, szociológiai, jogi, statisztikai elemzéseket végez.

A közigazgatási szerv hatékonysága. A menedzsment technikák másik csoportjába tartoznak azok a módszerek, amelyek magának a közigazgatási szervnek a működését próbálják hatékonyabbá tenni a hagyományos szervezéstudomány módszereinek továbbfejlesztetésével.

A gazdasági közigazgatás szempontjából kiemelendő például a teljesítményorientált költségvetés, amely arra koncentrál, hogy a kiadások a szervezet tényleges céljait szolgálják. A minőségorientált technikák lényege, hogy a közigazgatási, vagy a közszolgáltató szervezet működésének kritériuma a fogyasztók megelégedettsége legyen, a minőség növelése révén. A humánerőforrás politika a közszféra alkalmazottainak teljesítményre ösztönzését, az alkalmazottak számára jó munkahelyi légkör megteremtését, valamint a demokratikus vezetői módszereket alkalmazza, a közigazgatás hagyományosan merev, alá-fölérendeltségi viszonyaival szemben.

3.2. Az Új Közmenedzsment hatása Európában

Az új közmenedzsment kritikája. A nyugat-európai országokban – Az Egyesült Királyságot leszámítva – az Új Közmenedzsment nem talált egyértelmű elfogadásra. Különösen a jóléti szolgáltatások piacosításával szemben fogalmaztak meg fenntartásokat:

• A piacosítás a jóléti szolgáltatások drágulásához vezetetne, amit a szolidaritásra épülő európai országokban a közvélemény nem fogadna el. Ennek ellenére az egészségügyi rendszerekben több helyen vezettek be piaci elemeket.
• Az állami tulajdont az európai felfogás nem tekinti szükségképpen olyannak, amelyik nem képes gazdaságilag hatékonyan működni, inkább az üzleti vállalkozásokról gondolja azt, hogy a profitelv sok esetben a közérdekkel ellentétes.
• A jóléti szolgáltatások piacán csak a legritkább esetben van verseny, ami, ha van, jótékony hatású, de ha hiányzik, akkor kormányzati beavatkozás nélkül az üzleti vállalkozások profit-törekvései fognak érvényesülni.
• Vannak olyan területek - mint például az oktatás, az egészségügy, a kultúra - amelyek nem működtethetők kizárólag üzleti elvek szerint, mert a fogyasztói választás elve itt nem érvényesül, és mert a hozzáférés feltételét az államnak garantálnia kell.

Az Új Közmenedzsment hatása. A legnagyobb hatást az Új Közmenedzsment az angolszász hagyományokkal rendelkező Egyesült Királyságban érte el, amelyik egyébként a neoliberális gazdaságpolitikát az Egyesült Államok mellett a legkövetkezetesebben alkalmazta. A skandináv országokban – tekintettel a szociáldemokrata hagyományokra – a hatékonyság nem kapcsolódott össze az állami szerepvállalás csökkentésével, a menedzsment technikákat azonban széles körben kezdték alkalmazni. Franciaországban a hatékonyság kérdése nem került a közigazgatási reformok középpontjába, legfeljebb a piaci elvek alkalmazását helyezték időnként előtérbe. Németországban az Új Közmenedzsment inkább a szervezeti kultúra, valamint a humánerőforrás fejlesztésére volt hatással. Dél- és Kelet Európában az Új Közmenedzsment alkalmazására csak nagyon csekély mértékben került sor.

Az, hogy az egyes közigazgatási rendszerekben a menedzsment technikák hogyan alkalmazhatók, több tényezőtől függ. Vannak olyan közigazgatási rendszerek, amelyek a politikai befolyással szemben autonómnak tekinthetők, és a jogi-intézményi struktúrák olyan erősek, hogy a bürokrácia ellenáll a hatékonyságot célzó, politikai kezdeményezésű reformoknak. Van, ahol a közjog dominanciája zárja ki az üzleti elvek alkalmazását. Más esetekben a közigazgatási kultúra más értékeket követ, mint a hatékonyság, amely lehet a gondoskodó feladat, vagy a törvényesség, joghoz kötöttség hangsúlyozása is.  [1]

Általánosságban elmondható, hogy az európai közigazgatási rendszerekben a menedzsment elvek valamilyen szinten mindig ideges testet képeznek.

A menedzsment elveket azért nehéz a kontinentális közigazgatási rendszerekben alkalmazni, mert más logikával működnek.

A foglalkoztatás példáján bemutatva, a kormányzati törekvés – a munkanélküliek számának csökkentése – olyan módon kerül a joghoz kötött közigazgatásban megvalósításra, hogy megalkotják a foglalkoztatásról szóló törvényt, amely bizonyos szervek felállítását rendeli el, ezek számára hatáskört biztosít, szabályozza, hogy milyen foglalkoztatáspolitikai intézményeket kötelesek működtetni, és milyen eljárás keretében. Ennek a szemléletének a középpontjában az áll, hogy a foglalkoztatási szervek betartottak-e minden jogszabályt, a szolgáltatásokat – például átképzési támogatás - ténylegesen az vette-e igénybe, aki a jogszabályi feltételeknek megfelelt, és a szervezet az eljárási szabályokat maradéktalanul betartotta-e.

A közpolitika a foglalkoztatási problémákat felméri – például megállapítja, hogy egyes régiókban a nehézipari üzemek bezártak, ezért a programot itt kell megvalósítani – ehhez megoldási javaslatokat készít – például átképzés és munkahelyteremtés - eszközöket nyújt – oktatási intézményeket létesít, ahol átképzik a munkanélkülivé vált embereket, vagy munkahelyteremtő támogatást ad itt működő vállalkozásoknak – majd a végén felmérést készít arról, hogy hány munkanélkülinek sikerült munkát találni.

           Az Új Közmenedzsment, annak ellenére, hogy sok szempontból idegen elveket jelent az európai közigazgatás számára, hatékonysági megoldásai – új tartalommal kiegészülve[2] - Európában, napjainkban is széles körben alkalmazott gyakorlattá váltak.[3]                     

            A legutóbbi évtizedekben, Európában kialakult gyakorlat alapján levonható az a következtetés, hogy a weberi közigazgatási modellben kialakult számos olyan intézmény, amelyik a jogi szabályozás helyett, mindenekelőtt a hatékonyság fontosságát tartja szem előtt. Ennek hatására kezd kialakulni Európában egy „neo-weberi” modell,[4] amelynek jellemzője, hogy az európai államok – szembe nézve azzal a ténnyel, hogy az amerikai közigazgatásban alkalmazott üzleti és menedzsment módszerek abban a formában az európai közigazgatási rendszerekhez nem illeszthetők, ugyanakkor a weberi modell idejétmúlt, és nem alkalmas a hatékonysági követelmények érvényesítésére – az európai közigazgatás hagyományait megtartva, annak keretei között, építik ki az állam működését hatékonyabbá tevő intézményeket.

             Lényeges azonban annak hangsúlyozása, hogy – annak ellenére, hogy a hagyományos weberi modell sok szempontból nem alkalmas az új típusú hatékonysági szempontok érvényesítésére – a jogi szabályozás önmagában is szolgálhat hatékonysági célokat. A hagyományos weberi modellnek is vannak olyan értékei – mint például az eljárási garanciák, a gazdasági tevékenységek ellenőrzése, vagy a szerződések közjogi és kogens elemei – amelyek az európai közigazgatási kultúrában, az üzleti-technikai módszerek mellett, a gazdasági hatékonyság fontos feltételei.

3.3. Új kihívások a gazdaságpolitika számára

3.3.1. Új elvárások a gazdasági kormányzással szemben

Az előzőekben leírt folyamatok alapján levonható az a következtetés, hogy az elmúlt évtizedben már egyre kevésbé állítják szembe a menedzsment elveket a közjogi rendszerben működő közigazgatással, helyette a két irányzat egymás melletti, egymást kiegészítő alkalmazását hangsúlyozzák, és az állam szerepének radikális csökkentése helyett az állam feladataként azt jelölik meg, hogy döntéseivel az új gazdasági kihívásokhoz megfelelően tudjon alkalmazkodni.

Ilyen kihívásoknak tekinthetők az alábbiak:

• A kormány a gazdaságpolitika meghatározása során képes legyen érvényesíteni a versenyképesség szempontjait.
• A nemzetközi gazdasági folyamatokhoz tudjon alkalmazkodni, és ehhez megfelelő intézményrendszert kialakítani.

A gazdasági kormányzással szemben – annak érdekében, hogy az új gazdasági körülményekhez alkalmazkodni tudjon - olyan szempontokat határoznak meg, amelyek a gazdaságpolitikai döntések meghozatalának módjával, vagy a közigazgatás működésével szemben támasztott elvárásokkal kapcsolatosak:

• A nyitott, átlátható közigazgatásban a kormány lehetővé teszi az állampolgárok és a vállalkozások számára, hogy a szükséges információkhoz hozzáférjenek, ezáltal a gazdaságot érintő döntésekben véleményt nyilváníthassanak, és a nyilvánosság erejével felléphessenek a rossz gazdasági döntésekkel, vagy az állami korrupcióval szemben.
• A kormánynak elszámoltathatóvá kell tennie a költségvetési, finanszírozási tevékenységét is. Ehhez olyan ellenőrző szerveket kell létrehozni, amelyek érdemi hatáskörrel rendelkeznek a személyes felelősség megállapításához, és az ehhez megállapított jogkövetkezményeket alkalmazzák is.
• A hozzáférhetőség azt jelenti, hogy a hatósági szolgáltatások magas színvonalúak, az ügyintézés gyors, rugalmas, elektronizált, és az ügyintézéssel kapcsolatos adminisztratív költségek alacsonyak.
• A kormánynak kiszámíthatónak kell lennie, ami a gazdasági szereplők kormány iránti bizalmának feltétele. Ez akkor valósul meg, ha a kormányzati gazdaságpolitika céljait illetően következetes, és nem változik időről-időre.
• A szakmai szempontok érvényesülését szolgálja a kormánytól független szervezetek létrehozása, amelyek a gazdaságpolitikát végrehajtják, de amelyek viszonylagos függetlenséget élveznek a napi politikától, ugyanakkor megfelelő szakértelemmel rendelkeznek.
• A kormány gazdaságpolitikai döntéseinek meghozatala során ne érvényesüljenek túlzottan a politika önérdekű szempontjai, a kormány hangsúlyosabban képviselje a közérdeket, amelyet a gazdasági érdekcsoportokkal történő tárgyalások útján kell meghatározni.[5]

3.3.2. A közérdek érvényesítésének mechanizmusa

A politika szerepe. A gazdasági kormányzással szemben megfogalmazott egyik kritika, hogy a kormány gazdaságpolitikáját gyakran csak a szavazatmaximálásban érdekelt politika rövid távú érdekei határozzák meg. A közigazgatásnak ezért arra kell törekednie, hogy a közérdek alapján hozza meg a gazdaságpolitikai döntéseket. A közérdek fogalmát – különösen a gazdasági kérdésekben - eddig még nem sikerült egzakt módon meghatározni, mivel a közérdek általában csoportérdek formájában jelenik meg, ráadásul több közérdek közül a politikának – a korlátozott erőforrások miatt - választania kell. A kormánynak a gazdasági döntéseket ezért úgy kell meghoznia, hogy a parlament, a közigazgatás és a politikai pártok mellett az érdekképviseletek is szerepet kapjanak. Lényeges, hogy a döntési folyamatban a kormány az érdekkonfliktusokat feltárja, és a különböző érdekeket ütköztesse.

Az érdekcsoportok. Az érdekcsoportok állami gazdasági döntéseket befolyásoló intézményei eltérő módon fejlődtek Európában és az Egyesült Államokban.

Az európai politikai rendszerek a politikai pártok meghatározó szerepére, valamint az erős, centralizált állami struktúrára épülnek. Európában ezért a korporatizmusnak vannak hagyományai, ami azt jelenti, hogy az állam intézményesíti az érdekképviseleti szerveket. A klasszikus korporatista modellben tripartit formában – kormány, munkáltatók és munkavállalók részvételével - hozzák meg a döntéseket. Az érdekegyeztetés egy többségi elvet képviselő, erős politikai-állami rendszerben történik, ahol az érdekképviseletek a szakszervezeteken, szakmai kamarákon keresztül vannak jelen.

Az amerikai politikai szemlélet az európai többségi modellt kevéssé tartja demokratikusnak. Érvelése szerint a választópolgárok a képviselőket választják, majd a következő választáson vagy megbuktatják, vagy újra választják őket. Mindez azt feltételezi – bár ez a valóságban nem így van - hogy a választópolgárok képesek ellenőrizni a kormányt, a megfelelő ismeretek birtokában vannak ahhoz, hogy ésszerű döntéseket hozzanak, és részt is akarnak venni a döntésben. Ebben a modellben a pártok és a kormány csak a többségi érdekeket tudják képviselni. Az érdekképviseletek – az állami szervezetekbe történt integrálódásuk következtében – nem rendelkeznek érdemi befolyással a döntések meghozatalára.

Az amerikai pluralista modell decentralizált közigazgatást és erős érdekcsoportokat jelent. A politikai pártoknak kisebb a szerepük, mint Európában, bár a győztes párt programját a kormány rendszerint végrehajtja. A kormánynak nem biztos, hogy érdemi választási lehetőségei vannak, mert a választók csak a kormány politikájának általános határait jelölik ki, ami konkrét esetekben nem ad iránymutatást.   Az amerikai demokráciának ezért fontos biztosítékai a lobbyk, amelyek spontán módon szerveződnek, és a képviselt érdekcsoport megbízásának megfelelően gyakorolnak befolyást a kormányzati szervekre. A lobbyk ilyen értelemben kiegészítik a pártokat: a lobbyk csak szűk érdekeket képesek megjeleníteni, a pártok viszont széles körben képviselik a választókat, így általánosabb politikát tudnak képviselni. [6]

Sokan úgy gondolják, hogy a lobbyk befolyásgyakorlásának módja Amerikában nem demokratikus, mivel azok a csoportok, amelyek nem rendelkeznek anyagi forrásokkal és kapcsolati rendszerrel, nem képesek érdekeik érvényesítésére. Ezért a közigazgatás szerepét átvették az üzleti lobbyk, amelyek a valóságban irányítják a gazdaságot. Tény, hogy az üzleti lobbyk a legjobban szervezettek, és a legtöbb pénzzel tudják a választási kampányokat támogatni, ezért gazdasági kérdésekben meghatározó befolyással rendelkeznek.

Ellenérvként a környezetvédelmet szokták említeni, amelynek – ha mindig az üzleti lobbyk akarata érvényesülne – nem létezne szabályozása. A jóléti intézmények tekintetében azonban kézzel fogható, hogy azt a kormány azért működteti minimális szinten, mert a szegényebb rétegeknek erre nyilvánvalóan semmilyen befolyásuk sincs.

3.3.3. A gazdasági alkotmányosság és a gazdasági kormányzás

A jogi szabályozás szerepe. Az alábbiakban azt tárgyaljuk, hogy a jog a kormány gazdasági döntéseit hogyan tudja szabályozni annak érdekében, hogy azokban a gazdaságpolitikától általánosan elvárt szempontok érvényesüljenek.

A gazdaságpolitika meghatározásának szempontjait és eljárását törvények szabályozzák, amelyek bár fontosak, de könnyebben módosíthatók, mint az alkotmányos rendelkezések. A gazdaságpolitika alkotmányos szabályozása ezért nagyobb stabilitást és kiszámíthatóságot jelent abból a szempontból, hogy a gazdasági döntéseket a kormány az alkotmányos elveknek megfelelően hozza meg. Az alkotmányos jogállamiság - a korábbi liberális jogállamhoz képest, amely a legáltalánosabb értelemben a jogállam alatt a közhatalom jognak való alávetettségét jelentette – már azt a tartalmi követelményt fejezte ki, hogy a közhatalmat bizonyos alkotmányos elvek által is korlátozni kell. A kormány gazdaságirányító tevékenységét ebben az értelemben az alapjogok és a hatalommegosztás alkotmányban történő szabályozása is korlátok közé szorítja.

A gazdasági alkotmányosság. Az állam gazdaságirányító tevékenységét szabályozó elveknek az alkotmányban történő szabályozása azt a célt szolgálja, hogy garanciákat adjon a piacgazdaság működésére, és arra, hogy a piac csak olyan korlátozásoknak legyen alávethető, amelyek valamilyen közérdekű célt - például a gazdasági stabilitást, a közpénzek racionális felhasználását, az állampolgárok jólétét - szolgálnak.

Láttuk, hogy a liberálkapitalista alkotmányok által megfogalmazott alkotmányos alapjogok - mint a tulajdon védelme, a vállalkozás és a szerződés szabadsága, az arányos közteherviselés - a tőkés gazdasági rend alapjait védték. A 19. század végétől azonban – a piaci diszfunkciók hatására - az állam gazdaságot szabályozó szerepe egyre nagyobb jelentőséget kapott, később az állam feladata kibővült a szolgáltató és gondoskodó funkciókkal is. A 2. világháború utáni vegyes gazdaságokban az állam gazdaságban betöltött szerepe egyre bonyolultabbá vált. Az alkotmányos szabályozásnak ezt a folyamatot kellett követnie.

Az állam nagyobb gazdasági szerepvállalásával a hatalommegosztás – a közhatalom államszervek közötti megosztásának szükségessége – is egyre jelentősebb szemponttá vált a gazdasági kormányzás szempontjából, mivel az európai kormányzati rendszerek többségében fennállt a hatalomkoncentráció veszélye. Ez azt jelenti, hogy a választásokon győztes politikai párt, amelyik uralja a törvényhozást, és a kormányalakítás jogán keresztül a végrehajtást is, olyan kormányzati rendszer kialakulásához vezetett, amelyben a politikai összefonódás miatt a parlament nem érdekelt abban, hogy a kormány és a közigazgatás hatalmának valódi ellensúlya legyen.

A közigazgatás szerepe – az állam gazdasági beavatkozó tevékenységének erősödésével párhuzamosan – ugyanis egyre nagyobb hangsúlyt kapott, mivel a gazdaság jogi szabályozása a törvényalkotás szintjéről egyre inkább a rendeleti jogalkotás szintjére került. Ez arra a körülményre vezethető vissza, hogy a közigazgatás sokkal inkább rendelkezett azzal a szakértő apparátussal, valamint az egyszerűbb és rugalmasabb döntéshozatal lehetőségével, amelyik a gazdasági viszonyok gyors változásához alkalmazkodni tudott.

Ennek eredményeként a liberális jogállamiságnak az a tétele, hogy a közhatalom jognak való alávetettségét a népszuverenitás – a választott képviselőkből álló törvényhozás – garantálja, egyre kevésbé érvényesült az európai kormányzati rendszerekben, amelynek következményeként a gazdaság jogi szabályozásával szemben is egyre kevésbé fogalmazódott meg az a kezdeti elvárás, hogy a parlament által hozott törvények a legfőbb jogforrások, amelyeket a közigazgatás feladata végrehajtani, és ezt csak a törvények keretei között teheti meg.          

A gazdasági alkotmányosság az utóbbi években ismét előtérbe került, annak a fokozott elvárásnak a következtében, hogy a kormány gazdaságpolitikája megfeleljen bizonyos általánosan elvárt követelményeknek, és ezzel biztosíthatóvá váljon, hogy a kormány ne folytasson olyan gazdaságpolitikát, amelyik a gazdasági folyamatokat károsan befolyásolja. Például, ne vethessen ki adókat tetszése szerint, ne vehessen fel korlátlanul állami hiteleket, vagy ne növelje meg ésszerűtlenül a költségvetés hiányát. Ha a kormány gazdaságpolitikája például inflációhoz, pénzügyi válsághoz, tömeges elszegényedéshez vezet, ez ellentétbe kerülhet más alkotmányos alapjogokkal is, mint például a jogállamisághoz, a szociális biztonsághoz, vagy az emberi méltósághoz való joggal.

Az állam gazdaságpolitikai intézkedéseiből a konkrét esetekben nehezen vezethető le az állampolgárok alapjogainak sérelme. Ha például valaki gazdasági recesszió idején elveszíti a munkahelyét, a bankbetéte, vagy a munkabére az infláció következtében elértéktelenedik, nem hivatkozhat közvetlenül a munkához, a tulajdonhoz vagy a szociális biztonsághoz való jogának sérelmére, de indokolt, hogy alkotmánybíróság előtt megtámadható legyen a kormány költségvetési politikája, vagy a jegybank monetáris politikája, feltéve, hogy az alkotmány az állam gazdaságpolitikájával szemben bizonyos elvárásokat fogalmaz meg. 

Az alkotmánybírósági felülvizsgálat szempontjából a gondot az okozza, hogy a kormány gazdaságirányító tevékenysége nem mindig jelenik meg jogszabályi formában, például a jegybank monetáris pénzügyi politikája, vagy a ormány eseti határozata az állami tulajdon tárgyainak privatizációjáról, vagy az állami beruházásokról, amely az alapja lehetne az alkotmánybíróság jogértelmező tevékenységének. Illetve, még ha jogszabályról, például a költségvetési törvényről, is van szó, az tartalmában sokkal inkább pénzügyi-közgazdasági jellegű, semmint jogi. Az államnak ezek a gazdasági tevékenységei sokkal inkább kontrollálhatók olyan független, külső állami ellenőrző szervekkel, mint például az Állami Számvevőszék,   

A gazdaság alkotmányos szabályozása. A jelenkori alkotmányok általában rendelkeznek arról, hogy az állam a gazdasági biztonságot és az állampolgárok jólétét köteles szem előtt tartani, amikor a gazdasági intézkedéseket meghozza. Kérdés, hogy ezek az alkotmányos elvek hogyan tudják kezelni a gazdaságpolitikai tartalmú döntéseket, tekintettel arra a nehézségére, hogy gazdasági tartalmú elvárásoknak kell jogi – pontosabban alkotmányos - kereteket adni.

Az alkotmány gazdasággal kapcsolatos rendelkezései az alábbiak lehetnek:

• Gazdasági alapjogok

Gazdasági alapjogok, azaz a tulajdonhoz való jog, a vállalkozás szabadsága, a szerződés szabadsága, a gazdasági jogegyenlőség

Ezek az alapjogok a gazdasági szabadságot deklarálják, és alkotmányos eszközökkel védik a gazdaság szereplőit. Más szóval, a gazdasági alapjogok a szabad piac érvényesülésének megfogalmazásai.

A gazdasági alapjogok védelmet élveznek az állami beavatkozással szemben, ami azt jelenti, hogy az államnak magánjogi törvényeket kell alkotnia - például szabályoznia kell a szerződéseket, a tulajdonjogot - annak érdekében, hogy a gazdasági alapjogok érvényesíthetők legyenek, és tartózkodnia kell minden olyan gazdasági intézkedéstől - mint például a magántulajdon államosítása - amely a gazdasági alapjogokat korlátozná.

A gazdasági alapjogok azonban nem élvezhetnek abszolút védelmet az állami beavatkozással szemben. Az állam közérdekű gazdasági célok érdekében jogosult ezeket az alapjogokat a szükséges és arányos mértékben korlátozni.

A vállalkozás szabadsága például ellentétes az állami monopóliumok létével, amely korlátozza a gazdaság szereplőit abban, hogy a monopóliumok uralta piacokra belépjenek. Ennek ellenére minden gazdaságban vannak olyan tevékenységek, amelyek végzésére csak az állam jogosult, vagy ahhoz az állam engedélye szükséges.

A szerződéses szabadság azt jelenti, hogy a szerződő felek szabadon határozzák meg a szerződés tartalmát. Ennek korlátozását jelenti például a hatósági árszabályozás, amelynek következtében a hatósági ár kötelezően alkalmazandó a szerződésekben, az erőfölényes helyzettel való visszaélés tilalma, amely megtiltja, hogy a monopolhelyzetben levő vállalkozás a szerződésben a maga számára egyoldalú előnyöket, vagy a másik fél számára egyoldalú hátrányokat kössön ki, illetve a fogyasztói szerződések kötelező tartalma, amely a fogyasztó érdekeit védi. 

A gazdasági jogegyenlőség megkövetelné, hogy a gazdálkodó szervezetek egyenlő mértékben fizessenek adót, az állam sokszor mégis adókedvezményben, állami támogatásban részesít bizonyos preferált gazdasági ágazatokat egy közérdekű gazdasági cél - mint például adókedvezménnyel az export fejlesztése - érdekében.

A tulajdonhoz való jogot korlátozza például a kisajátítás, amely egy közérdekű cél, például autópálya építése miatt, a tulajdonosokat – megfelelő kárpótlás mellett - megfosztja ingatlanaik tulajdonjogától.

• A szociális jogok 

A szociális biztonsághoz és a munkához való jog – mint második generációs alapjogok - a gazdasági szabadságot deklaráló alapjogokhoz képest később váltak alkotmányos jogokká.

Ezek az alapjogok – a gazdasági szabadságot biztosító jogokkal ellentétesen – nem a gazdaság szereplőinek az állami beavatkozással szembeni védelmét szolgálják, hanem az államtól aktív tevékenységet várnak el a jövedelmek újraelosztásával, illetve a foglalkoztatási eszközök létrehozásával kapcsolatban, annak érdekében, hogy az állampolgárok jóléte biztosított legyen.

A szociális jogokkal kapcsolatban vitatott, hogy azokat lehet-e alkotmányos jogokként szabályozni. A szociális biztonság ugyanis nem normatív kérdés: a szociális jogok alkotmányos szabályozása alapján nem dönthető el, hogy az életben maradáshoz szükséges minimumot, vagy széles körű szociális intézményrendszert jelent, ez utóbbi esetben is, konkrétan melyik intézményt, például a lakáshoz vagy az öregségi ellátáshoz való jogot, illetve arra sem ad választ, hogy a szociális támogatások univerzálisak legyenek, vagy csak a rászorultak kapják.

A szociális jogok alkotmányos szabályozása tekintetében nagyon szélső esetekkel találkozunk: az Egyesült Államok alkotmánya nem is említi a szociális jogokat, míg Európában – főleg a skandináv államokban – az állam széles körben, intézményes elkötelezettséget vállal a jóléti elvek mellett.

A gazdasági alkotmányosság szempontjából azonban a szociális jogok abban az összefüggésben merülnek fel, hogy szükségképpen korlátozzák a gazdasági alapjogok érvényesülését. A szociális jogok érvényesítése jövedelemátcsoportosítással jár, ami torzíthatja a piaci folyamatokat, mert erőforrásokat von el a gazdaságtól. Ilyen értelemben mérlegelés tárgya, hogy a tulajdonjog korlátozásában meddig tekinthető szükségesnek és arányosnak a szociális jogok érvényesítése.

• A gazdaságpolitikával kapcsolatos alkotmányos elvek

A gazdaságpolitikával kapcsolatos jogalkotás a közjog területéhez tartozik, mivel az állam által a gazdaság irányítására létrehozott szervezetek - versenyfelügyelet, a pénzpiac felügyelete, a fogyasztóvédelem, az árszabályozás, a monetáris irányítás, az adók beszedésének szervezetei - valamint a gazdaság szereplői között alá-fölérendeltségi kapcsolat van.

A gazdaságirányítással szemben megfogalmazott elvárásokat alkotmányos elvek tartalmazzák, amelyek lehetnek a szociális piacgazdaság, a gazdasági verseny szabadsága, a tudományos, műszaki fejlődés, a környezetvédelem, stb.

Az állam gazdaságirányító tevékenységét az alkotmányok az alábbi módon szabályozzák:

Kijelölik az állami-közigazgatási, valamint az ellenőrző szerveket, és meghatározzák azok hatáskörét.

Felsorolják a gazdasági beavatkozás intézményeit, nevezetesen a pénzügyi eszközöket - amelyek lehetnek vámok, adók, költségvetési szabályok, állami támogatások, a jegybank monetáris irányító tevékenysége - illetve az igazgatási eszközöket - mint a közpénzek és az állami tulajdon kezelése, a privatizáció, az árszabályozás, vagy a monopóliumok.

Az európai alkotmányos szabályozás tendenciái abba az irányba mutatnak, hogy az alkotmánynak tartalmaznia kell a gazdaságpolitikával szembeni elvárásokat is. A gazdaságpolitikára vonatkozó értékek egy kikristályosodott rendszert alkotnak, amelyben szerepel például a gazdasági növekedés, a gazdasági tervezés folyamata, a gazdasági biztonság, a versenyképesség, vagy az állampolgárok jóléte. Ma már a fiskális és monetáris politikának is olyan szigorú szabályai vannak, amelyek korlátok közé szorítják a kormány cselekvési szabadságát.

A költségvetési politikával szembeni általános elvárások: a stabilitás a kiadások és bevételek egyensúlyát jelenti; a finanszírozhatóság a kiadások fedezetének biztosítását követeli meg; a teljesség az összes állami kiadásnak a költségvetésben történő feltüntetését kívánja meg; az átláthatóság világosan feltünteti a költségvetés célját, a hatékonyság az elérni kívánt célok leggazdaságosabb megoldását, és az eredményes pénzgazdálkodás szempontjait követi. Lényeges a költségvetés törvényi szintű szabályozása, amelyben szintén elvárt, hogy a költségvetés ne eredményezzen túlzott költségvetési hiányt, vagy jelentős államadósságot, és a költségvetési törvény ehhez megfelelő eljárási garanciákat is adjon.

A monetáris politikával szemben a legfőbb elvárás az árstabilitás, a pénzügyi irányítás adekvát volta, amellyel kapcsolatos hatáskört a kormánytól bizonyos függetlenséget élvező jegybank gyakorolja.

Az alkotmány ezekkel – a költségvetési és a monetáris politikával szembeni elvárások szabályozásával - egy olyan követelmény-rendszert állít fel a gazdasági kormányzás számára, amelyek a piaci törvényszerűségek megfigyelésén, a gazdasági racionalitás és a gazdasági hatékonyság szempontjain alapulnak. Szokás ezt pénzügyi alkotmánynak is nevezni.   

A gazdaságpolitikát szintén nagymértékben meghatározó állami tulajdon köre – konkrétan annak privatizálhatósága – szintén védelmet élvez, olyan módon, hogy például bizonyos állami vagyontárgyak elidegenítése tilos, vagy a parlament döntéséhez kötött.

Az alkotmánybírósági jogértelmezés. Az alkotmányos szabályozás mellett az alkotmánybírósági gyakorlatnak különösen nagy jelentősége van a gazdaságpolitikai tárgyú alkotmányos szabályok értelmezésében, mivel az alkotmányjogi normák tömören megfogalmazottak, ezért a gyakorlatban történő alkalmazásuk folyamatos jogértelmezést igényel.

Önmagában egy alkotmányjogi norma - mint az állami tulajdon védelme – alkalmazása során nem könnyű eldönteni, hogy a kormány privatizációs tevékenysége adott esetben sérti-e az alkotmányt - kivéve akkor, ha az alkotmány egyértelműen jogi feltételeket állapít meg - például hogy bizonyos állami vagyontárgyak eladásához a parlament kétharmados többséggel hozott döntése szükséges – mert az alkotmánybíróságnak a privatizáció racionalitásáról kellene döntenie. Kérdéses például az is, hogy alkotmányértelmezés útján meghúzható-e az a határ, amikor az infláció vagy a munkanélküliség mértékét olyannak kell tekintenünk, ami már a gazdasági biztonság elvét sérti.

Vitatott ezért, hogy az alkotmányos szabályok gazdasági szempontú értelmezésének van-e helye az alkotmányértelmezés során, és az nem vezet-e a kormány gazdaságpolitikát meghatározó hatáskörének túlzott korlátok közé szorításához?

A legutóbbi idők általános alkotmánybírósági gyakorlata szerint az alkotmánybíróság az alkotmányértelmezés során azt vizsgálja, hogy a gazdasági szabadságot biztosító alapjogok korlátozása közérdekű gazdasági cél érdekében történik-e, a gazdaságpolitika nem ellentétes-e túlságosan a szociális biztonság elvével, valamint azt is, hogy a kormány gazdaságpolitikája racionális alapokon áll-e, és az általánosan elfogadott gazdasági hatékonysági értékek mentén került-e kialakításra. A gazdaságpolitika tekintetében az alkotmánybírósági jogértelmezés nem tudja elkerülni, hogy a jogi kérdéseken túlmenően politikai-gazdasági szempontú értékelést végezzen. Az alkotmánybírósági normakontroll azonban fontos kiegyensúlyozó szerepet tölthet be, amely megelőzheti a gazdaságpolitika olyan irányba vitelét, amelyik később helyrehozhatatlan károkat okoz.

3.3.4. Az Európai Unió gazdaságpolitikája és a gazdasági kormányzás kérdései a tagállamokban

Az Európai Unió szerződései. Az első gazdasági integrációt több alapszerződés, az Európai Szén- és Acélközösség, az Atomenergia Közösség és az Európai Gazdasági Közösség (EGK) hozta létre az 1950-es években, amelyek közül az EGK-t létrehozó 1958-as Római Szerződés a legfontosabb. 1960-ban a nem EGK tagországok létrehozták az Európai Szabadkereskedelmi Társulást, amely nem sokkal ezután beolvadt az EGK-ba. A Római Szerződés a közös piacot és a szabadkereskedelmi területet hozta létre, amely vámuniót, közös külkereskedelem-politikát, az áruk és a tőke szabad áramlását, közös verseny-, mezőgazdasági és közlekedési politikát jelentett.   

Az 1980-as évek végétől egységes belső piac jött létre, amely az áru és a tőke szabad áramlásán kívül biztosítja a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlását is, és amelyet a közösségi jog által harmonizált nemzeti szabályok is kell, hogy biztosítsanak.

1991-ben a Maastrichti Szerződés – amelyik módosította a Római Szerződést - célul tűzte ki a gazdasági unió után a pénzügyi unió létrehozását, és az EGK elnevezést Európai Közösségre (EU) változtatta. A gazdasági és a monetáris unió az egységes belső piac létrehozása után a gazdasági integráció kiteljesedését jelentette, vagyis azt, hogy a fiskális politika kivételével a gazdaság összes területén megvalósuljon az integráció. Ennek utolsó lépése a közös monetáris politika és a közös pénz. A tagállamok mintegy fele ma már az „euroövezethez” tartozik. A Maastrichti Szerződés politikai uniót is megvalósított: ez az európai uniós állampolgárságot és a közös külkereskedelem politikát jelentette.

1997-ben az Amsterdami Szerződés egy nyitottabb döntéshozatali mechanizmust alakított ki, és integrálta a foglalkoztatáspolitikát. A 2003-as Nizzai Szerződés pedig az új EU tagországok működését, integrálódását készítette elő, valamint a szociálpolitika integrációjára is tett kísérletet.

2004-től az Európai Unióba belépő új tagállamok támogatása a régi tagokra olyan terheket rakott, hogy a régi tagokban kialakult a félelem, az Európai Unió haszonélvezőiből „nettó befizetőkké” válnak. Ezért az új tagok támogatását az Európai Unió a korábbihoz képest lecsökkentette.

2005-ben a „Lisszaboni Szerződés” az Európai Unió demokratikusabb, hatékonyabb működést tűzte ki célként, amely versenyképességének növelését, a tudásalapú társadalom és az innovatívabb, hatékonyabb gazdaság létrehozását tűzte ki célként, azzal együtt, hogy a „fenntartható fejlődés” – amely a magas szintű foglalkoztatottságot és a szociális biztonságot jelenti – is biztosított legyen. Fontos része ennek a stratégiának a globalizmus kihívásaihoz való alkalmazkodóképesség növelése is. Konkrét intézkedéseit tekintve, nagyobb hatáskört adott az Európa Parlamentnek, szélesebb körűvé tette az állampolgári kezdeményezést, jobban elhatárolta az Európai Unió szervei, valamint a tagállamok hatáskörét. Megalkotta az Európai Unió Alkotmányát is, amely azonban nem került aláírásra valamennyi tagország által, így nem lépett hatályba sem.

Az Európai Unió joga ennek a fejlődésnek a következményeként egyre kiterjedtebb intézményekben szabályozza azokat az elvárásokat, amelyeket a tagállamok gazdaságpolitikáinak követnie kell.

Az integráció formái. A közös gazdaságpolitikák a tagországok nagyfokú integrációját feltételezi. Az integráció formái korábban az Európai Unió szervezetében sokfélék voltak: volt, amikor az integráció nemzetek fölötti, más esetekben kormányközi szerződés formáját öltötte, attól függően, hogy a tagállamok döntési jogkörükről milyen mértékben mondtak le az Európai Unió szervezetei javára.

Az Európai Unió döntéseit kétféle struktúrában hozta meg: a kormányközi egyezmények esetében a döntés feltétele a tagállamok egyhangú megegyezése volt. A kormányközi szerződések esetében a megállapodás létrejöttével a tagállam kötelezettséget vállalt arra, hogy a szerződés tartalmát saját gazdaságpolitikájának kialakítása során érvényesíti. Az Európai Unió kormányközi megállapodásai formailag megszűntek, és ez az elv ma már csak a nemzetközi jogban létezik, pontosabban ott főszabályként funkcionál.

A nemzetek feletti döntés esetében a tagállam a döntés jogát az Európai Unió szerveire ruházza, amely a döntéseket többségi szavazással hozza. Ez utóbbi esetben az uniós döntés kötelező érvényű arra a tagállamra is, amelyik a döntés ellen szavazott. Az Európai Unió szervei azonban egy gazdaság-, vagy társadalompolitikát csak akkor jogosultak szabályozni, ha azt az Európai Unió valamelyik szerződése tartalmazza. Szokás ezt szupranacionális jogkörnek is nevezni. Az Európai Unió jelenleg ilyen jogkörrel rendelkezik például a versenytörvény, az államoknak nyújtott támogatások, és a liberalizáció területén. Az Európai Unió gazdasági döntéseit – amelyek jogszabályi formát öltenek - a tagországoknak gazdaságpolitikájukban érvényesíteni kell, a belső jogalkotás útján. Lényeges kérdés az Európai Unió, valamint a tagországok törvényhozó szervei hatáskörének elhatárolása.

Az utóbbi években történtek kísérletek az egységes szabályozás kialakítására, az el nem fogadott alkotmányszerződés, valamint a reformszerződés formájában, amely a gazdasági kérdéseket egységesen az Európai Unió nemzetek feletti hatáskörébe vonja.

Az Európai Unió jogforrásai. A legfontosabb jogforrások az Európai Unió szerződései, amelyek alapvető rendelkezései a törvényalkotás folyamatában, különféle jogforrások formájában realizálódnak.

Ilyen jogforrás lehet a kötelező szabályozás, rendelet, döntés, illetve a nem kötelező ajánlás, vagy vélemény. A szabályozás, mint például a versenyjog esetében, kötelező a tagállamokra. A direktívák azt a célt határozzák meg, amelyet a tagállamoknak el kell érniük, például a faji, etnikai diszkrimináció tilalmát. A döntés pedig egy konkrét esetre vonatkozik, például egy vállalat megbírságolása, az uniós jog megsértése esetén. Az ajánlás nem kötelező jogi norma, csak javaslatot fogalmaz meg egy tagállam számára, például hogy milyen gazdasági lépéseket tegyen meg a válság megszüntetésére. A vélemény az adott szerv álláspontja, abban a szakaszban, amikor a jogi szabályozás még folyamatban van, például az adatvédelem kérdéseiről a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása esetében. 

Fontos jogforrás az Európai Bíróság esetjoga is, amely a konkrét bírósági döntésekben értelmezi az uniós jogot. Ennek szerepe egyrészt annak biztosítása, hogy valamennyi tagállamban egységes módon értelmezzék az uniós jogot, amely másfelől azzal is végrehajtásra kerül, hogy a bírósági döntésekben megfogalmazott jogértelmezések kötelezőek a tagállamok bíróságai számára.

A Bíróság a Bizottság, egy tagállam, vagy egyén kezdeményezése alapján jár el, az eljárás tárgya az uniós jog megsértése valamely tagállam által. Amennyiben a Bíróság megállapítja a jogsértést, kötelezi a tagállamot a jogsértés orvoslására. Amennyiben a tagállam ennek nem tesz eleget, a Bíróság bírságot szab ki.

Az uniós jogot a tagállamok olyan formában alkalmazzák, hogy saját törvényhozásukban érvényesítik az uniós jog előírásait, valamint jogalkalmazó szerveik – rendőrség, ügyészség, bíróság – útján érvényesítik. Uniós szinten az uniós jogszabályokat a Bíróság alkalmazza. A bíróság ezzel a jogalkalmazó hatáskörrel is biztosítja az uniós jog alkalmazását a tagállamokban. Ha a tagállam bíróságának kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy helyesen alkalmazza-e az uniós jogot, kérheti a Bíróság állásfoglalását. A Bíróság jogosult megsemmisítheti azokat az uniós jogszabályokat is, amelyek ellentétesek az EU szerződéseinek rendelkezéseivel. 

Az Európai Unió jogalkotási folyamata. Jellegzetes vonása az Európai Unió jogrendszerének, hogy az amerikai és az európai modell egyfajta keverékét képezi. Messzemenően érvényesül a fékek és ellensúlyok elve, a lobby-rendszer, a közpolitika alkotás – ezen belül a minőségi jogalkotás – folyamata, valamint a jogszabályi hierarchia. Mivel az Európai Uniónak nincs alkotmánya, így az alkotmánybírósági felülvizsgálat intézménye sem létezik. Amint korábban említésre került, a Bíróság jogosult az uniós jogszabályok megsemmisítésére, de ezt a felülvizsgálati jogkört nem az alkotmányos rendelkezések, hanem az Európai Unió szerződései tükrében gyakorolja. Alkotmány hiányában ezért fontos az a jogalkotási gyakorlat is, amely szerint a döntéseket az Európai Parlament az Európai Unió Tanácsával együttesen hozza.

Az uniós jogalkotás fontos alapelve a demokrácia, a hatékonyság, a nyitottság, a civil szféra részvétele, valamint az Európa Parlament hangsúlyos szerepe.

Az uniós jogszabályokat a Parlament csak abban az esetben bocsáthatja szavazásra, ha a jogszabály tervezetét illetően egyetértés van a Parlament és az Európai Unió Tanácsa között.

Fontos szerepet játszik az Európai Unió jogalkotási folyamatában a minőségi jogalkotás követelménye, amely magában foglalja a hatásvizsgálatok elvégzését, valamint annak a szempontnak az érvényesítését, hogy a vállalkozások adminisztratív terhei csökkenjenek. Mindezt az uniós jog a tagországok törvényhozása számára is előírja.

A civil szféra részvételének több formája van: a közmeghallgatás, a petíció, a lobbyk részvétele, és a panasz. A különböző érdekcsoportok – például civil szervezetek, üzleti lobbyk, zöld szervezetek, ágazati szervezetek, a multinacionális vállalatok szervezetei – az amerikai gyakorlathoz hasonlóan, egyre professzionálisabb eszközökkel gyakorolnak befolyást az Európai Unió szerveinek döntésére.

Az Európai Unió döntéseit a tagállamok is befolyásolják, mert más-más érdekekkel rendelkeznek például a környezetvédelem, vagy a piac liberalizálása területén, és érdekérvényesítő képességük is eltérő. A tagállamok sokszor nehezen tudnak olyan kompromisszumra jutni, amely a döntések meghozatalához szükséges.

Az Európai Unió szervei. Az Európai Unió jogalkotó hatáskörét az Európa Tanács, a Parlament, az Európa Unió Tanácsa, és a Bizottság útján gyakorolja. Az Európai Parlament tagjait a tagországok választópolgárai közvetlenül választják, a politikai pártok jelölése alapján. A Parlamentnek 7 politikai csoportja van, és 22 bizottsága. A Parlamentnek három kérdésben van hatásköre: megalkotja a jogszabályokat, az Európai Unió Tanácsával közösen, felügyeletet gyakorol az Európai Unió szervei, különösen a Bizottság fölött, és meghatározza az Európai Unió költségvetését.

Az Európa Tanács nem rendelkezik jogalkotási jogkörrel, hanem az általános politikai irányvonalat és prioritásokat határozza meg. Tagjai a tagállamok kormány- illetve államfői.

Az Európai Bizottság az Európai Unió, mint egész érdekeit képviseli, ilyen értelemben végrehajtja az uniós politikát és a költségvetést, előkészíti a jogszabályokat, az Európai Bírósággal együtt kikényszeríti az uniós jog alkalmazását, képviseli az Európai Uniót nemzetközi szinten, és felelős a Parlamentnek. Tagjai a tagországok által küldött biztosok, akik egy-egy szakterületért felelősek. A Bizottságnak széles körű jogosítványai vannak a jogszabályok kezdeményezése területén, tárgyal az érintett terület képviselőivel, azaz a non-porfit szervezetekkel, a civil és az üzleti szférával, garantálja, a nyitottság elvét, valamint a jogszabályok koherenciáját, és minőségét, ez utóbbi esetben hatásvizsgálatokat is végez. A szubszidiaritás elve azt jelenti, hogy a Bizottság figyelembe veszi - és ebben a kérdésben konzultál is a tagállamok parlamentjeivel - hogy az adott kérdés szabályozása uniós, vagy tagállami szinten hatékonyabb-e. Amennyiben úgy találja, hogy egy tagország nem hajtotta végre az uniós jogot, hivatalos levélben jelzi ezt a tagország számára. Ha ez eredménytelennek bizonyul, akkor a Bírósághoz fordul.

Az Európai Unió Tanácsának tagjai a tagországok miniszterei, feladata – a jogalkotásban való részvételen túl - hogy kialakítsa az Európai Unió külpolitikáját és védelmi politikáját. Az Európai Uniónak nincs saját hadserege, de a tagállamok felajánlásai alapján olyan csapatokat állít fel, amelyek részt vesznek a nemzetközi humanitárius feladatok ellátásában, és a békefenntartásban.

Az Európai Központi Bank 1998-ban jött létre azzal a céllal, hogy – a tagállamok központi bankjaival együtt – az euro vásárlóerejét és stabilitását biztosítsa. Ebben a hatáskörben jogosult meghatározni a kamat mértékét, amellyel a pénzkínálatot szabályozza. Ezen kívül feladatához tartozik az eurorendszer fenntartásához szükséges iránymutatások készítése, határozat meghozatala, és az euroövezet monetáris politikájának meghatározása. Ilyen értelemben az Európai Központi Bank quasi jogalkotó szerv szerepet tölti be.

Az Európai Unió ellenőrző szervei a Számvevőszék, az ombudsman és az adatvédelmi biztos.

 A Számvevőszék az Európai Unió költségvetésének kialakításában vesz részt, és a végrehajtását ellenőrzi a törvényesség és a gazdaságosság szempontjából, és feladata az is, hogy megelőzze a pénzügyi visszaéléseket az Európai Unió szervezetén belül. A költségvetés kialakításával kapcsolatban javaslatokat tehet, és vélemény nyilváníthat. Hatáskörébe tartozik az ellenőrzés, amely kiterjed az Európai Unió pénzügyi forrásainak felhasználására, mind az Európai Unió szerveiben, mind tagállami szinten, bármely szervnél, vagy személynél. Ennek alapján éves jelentést készít, és értesíti az OLAF-t (Az Európai Csaláselleni Hivatalt) ha korrupciós esetet észlel.

Az Európai Unió ombudsmanja jogosult kivizsgálni az EU szervezetén belüli visszaéléseket, ha azok diszkriminációval, hatalommal való visszaéléssel, tisztességtelen eljárással kapcsolatosak. Döntési jogkörrel nem rendelkezik, de informálja a visszaélést elkövető szervezetet, ajánlásokat tesz, békítő szerepet tölt be, végső soron értesíti a Parlamentet. Az Európai Unió adatvédelmi biztosa az Európai Unió szerveinek működésében őrködik az adatok védelme fölött.

Az Európai Unió ügynökségeinek feladata a döntésekkel kapcsolatos végrehajtás. Ilyen ügynökségek működnek a környezetvédelem, a gyógyszeripar, a védjegyek, a légi biztonság, a határőrizet, a belső piac harmonizációja, valamint a rendőri és bírói együttműködés területén.           

Az Európai Befektetési Bankot 1958-ban hozták létre a tagországok tulajdonaként, de azoktól pénzügyileg független intézményként. Az Európai Befektetési Bank kezeli a Beruházási Alapot, amelyből a tagországok számára azok gazdasági és infrastrukturális fejlődését elősegítő támogatásokat nyújt, például a foglalkoztatás, az egészségügy, az oktatás, a kis-, és középvállalkozások, a környezetvédelem, a közlekedés, vagy a távközlés területén.

Az Európai Unió gazdaságpolitikái. Az Európai Unió szerveinek jogalkotási és jogalkalmazó tevékenységének feladata arra irányul, hogy az Európai Unió politikái egységesen kerüljenek végrehajtásra a tagállamokban. Az Európai Unió politikái három kategóriára oszthatók: gazdasági, politikai és szociális politikára.

A gazdaságpolitika a közös belső piac négy elvét integrálja az Európai Unión belül: az áruk és szolgáltatások, a munkaerő és a tőke szabad mozgását. Ide tartozik még a környezetvédelem, az energia, a globális felmelegedés és a regionális fejlesztés is. Az európai uniós polgárság azt jelenti, hogy a tagországok polgárai korlátozás nélkül tanulhatnak, élhetnek, vásárolhatnak, dolgozhatnak, és mehetnek nyugdíjba, az Európai Unió területén bárhol. Nem szükséges munkavállalási, vagy tartózkodási engedély, a munkavállalás során egyenlő jogokat élveznek a tagállamok állampolgáraival a munkavállalás és a munkavégzés feltételét illetően, a társadalombiztosítási juttatások tekintetében szintén, és szakmai képzettségük is – külön eljárás nélkül – elismerésre kerül.

A szociális integráció kevésbé fejlett az Európai Unióban, amely arra az okra vezethető vissza, hogy a szociális intézmények fejlettségi szintje között nagy különbségek vannak a tagállamok között, például a szociális jogok érvényesülése, a foglalkoztatás, az oktatás, és a kultúra tekintetében. Az Alapvető Jogok Egyezségokmánya – többek között – tartalmazza a szociális jogokat is. Ezek egyik része a hagyományosan kialakult munkavállalói jogokra, sztrájk, elbocsátás, érdekképviselet, stb., vonatkozik, a másik részük pedig a szociális biztonságra, a lakásra és az egészségügyi szolgáltatásokhoz való jogot deklarálja. Megjegyzendő, hogy ez utóbbi három jogot az Európai Unió jogi normákban – nem véletlenül - nem szabályozza. Az Európai Unió területén a lakosság 30%-a a létminimum alatt él, és 26 millió a munkanélküliek száma.

A politikai integráció legfontosabb elvei a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok tisztelete. Ezek az elvek az uniós jogban külön és részletesen nem szabályozottak, mert feltételezik, sokszor alaptalanul, a tagállamok kormányai részéről a politikai kultúra bizonyos szintjét, és kikényszeríthetőségükhöz is kevés eszköz áll az Európai Unió rendelkezésére. A politikai integráció létrejött a közös kül- és biztonságpolitika, a bevándorlási politika, és a bűnüldözés területén is. A Schengeni övezet létrehozása azt a célt szolgálja, hogy az Európai Unió polgárai korlátozás nélkül léphessenek be bármely tagállam területére, valamint a biztonságot is garantálja – a terrorizmus és a szervezett bűnözéssel szemben - a tagállamok határrendészeti és bűnüldöző szerveinek együttműködésével.

Az emberi jogokkal kapcsolatos uniós politika és jogi szabályozás egyszerre több integrációs területet is érint. Az Alapvető Jogok Egyezségokmánya az európai alkotmányos fejlődés során kialakult valamennyi politikai, gazdasági és szociális jogot tartalmazza. Az Egyezségokmányt 2000-ben fogadták el, de csak 2009-től kötelező érvényű. A tagállamok kötelesek ezeket a jogokat az alkotmányaikban szabályozni, és állami szerveik útján érvényesíteni. Az Európai Uniónak nincs saját, a kikényszerítésre létrehozott szerve – legfeljebb az általános hatáskörű Bíróság - azonban Emberi Jogok Európai Bírósága, amelyet 1959-ben hoztak létre, Strasbourgban működik, független az Európai Uniótól, mert az Európa Tanács szerve.

• Iparpolitika. Az 1950-es években először a szénbányászat, valamint a vas-, és acélipar került fejlesztésére, melynek keretében a tagállamok meghatározták az alkalmazandó árpolitikát, a termelési kontingenseket és a beruházások mértékét. Jelenleg az iparpolitika részét képezi a kis- és középvállalkozások támogatása, és az innovációs unió létrehozása. Ez utóbbi egy olyan üzleti környezet megteremtését jelenti, amelyben a vállalkozások könnyebben hozzáférnek a pénzügyi forrásokhoz és a kutatási eredményekhez. A vállalkozások adminisztratív terheit 2007-hez képest 25%-kal csökkentették.
• Energiapolitika. A nukleáris ipar fejlesztése az 1960-as években került napirendre, amely összehangolta a kutatás-fejlesztést, megszervezte az ellátást, lehetővé tette az információ áramlását, valamint kialakította a közös nukleáris piacot. Jelenleg az Európai Unió energiapolitikáját az jellemzi, hogy törekszik az energia szolgáltatások biztonságára, az energiatakarékosságra, az energiaárak versenyképességére, a klímaváltozás kezelésére, valamint az alternatív energia-források felhasználására.
• Környezetvédelmi politika. A környezetvédelem kérdéseit az uniós jog szigorúan szabályozza, amely kikényszeríthető tagállami szinten is, illetve, olyan ösztönzőket is alkalmaz, mint az adókedvezmények és a különféle támogatások. Eredményei: a veszélyes anyagok és hulladékok korlátozása, és megszüntetése, a hulladék felhasználás előnyösebb módja, a légszennyezés, és a zajártalom csökkentése, az egészséges ivóvíz biztosítása, valamint a természeti területek, például erdők, megőrzése.
• A kereskedelempolitika. 1958-ban a tagállamok létrehozták a vámuniót, amely megszüntette a tagországok közötti belső vámokat, és mennyiségi korlátozásokat, ezzel párhuzamosan pedig közös külső vámtarifát vezetett be. A tőke, a javak, a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlása is a szabad kereskedelempolitikát fejezi ki. Ugyanakkor az Európai Unió közös vámpolitikával rendelkezik az Európai Unió területére érkező import termékekre, és mint a WTO tagja, az Európai Unió nevében lép fel a szabad kereskedelemre vonatkozó tárgyalások, és szerződéskötések során.
• Versenypolitika. Az Európai Unió versenytörvénye már az 1950-es évek végétől szabályozta a vállalkozások versenykorlátozó tevékenységét, valamint az állam versenykorlátozó támogatásait. Ennek célja, hogy a vállalkozások a gazdasági hatékonyság elve alapján működjenek, vagyis az árakat a lehető legalacsonyabb szinten állapítsák meg, az árukat és a szolgáltatásokat a lehető legjobb minőségben nyújtsák, biztosítsák a fogyasztói választást, és legyenek innovatívak. Az 1990-es évektől sor került az infrastrukturális közszolgáltatások liberalizációjának szabályozására, amely ezeken a területeken piaci versenyt teremtett.
• Fogyasztóvédelmi politika. Az Európai Unióban fejlett a fogyasztóvédelmi politika is, amely szem előtt tartja a fogyasztók egészséghez és biztonsághoz való jogát – különösen az élelmiszerek területén - valamint az információhoz és az oktatáshoz való jogot. Új jelenség a fogyasztóvédelmi politikában a fogyasztóval szemben elkövetett tisztességtelen magatartások új intézményeinek szabályozása, mint például a félrevezető és összehasonlító reklám, a tisztességtelen feltételek kikötése a szerződésekben, a távoli és az ügynöki kereskedelem, a tisztességtelen ár, az utazási irodák tevékenységében utazók jogainak szélesítése, stb.
• Költségvetési politika. Az Európai Unió joga a költségvetéssel kapcsolatban olyan kötelező előírásokat tartalmaz, mint a költségvetési hiány, vagy az államadósság maximálisan elérhető mértéke. Ez a gazdasági növekedés és a pénzügyi stabilitás szempontjainak érvényesülését szolgálja. Az adópolitika pedig egy egységes elveken alapuló adózási rendszert hozott létre a tagállamokban. Az adózással kapcsolatban az Európai Unió csak akkor hozhat kötelező rendelkezéseket, ha a tagállamok között ebben teljes egyetértés van.
• Monetáris politika. A monetáris integráció első lépése volt a második világháború után a valuták konvertibilitásának bevezetése, majd közös pénzügyi alapok létrehozása, amely a kevésbé fejlett európai országoknak nyújtott hiteleket, meghatározott gazdaságpolitika folytatását feltételül szabva. 1992-ben célul tűzték ki a monetáris unió létrehozását is, amelynek eredményeként közös pénz, az euro került bevezetésre egyre több tagállamban. A közös valuta bevezetésének olyan szigorú feltételei vannak, mint a nemzeti valuta konvertibilitása és árfolyam ingadozásainak megszüntetése, a tőkemozgások liberalizációja, és a pénzpiac integrációja. 
• Versenyképesség-politika. Az Európai Unió 2000-ben kidolgozott egy olyan gazdaságpolitikát, amely az Európai Unió gazdaságának versenyképességét kívánja növelni a gazdaság modernizálásának különböző eszközeivel. Ezzel a világgazdaságban érvényesülő globális tendenciák hátrányaival szemben próbálja védeni az Európai Unió gazdaságát, annak érdekében, hogy az egyre élesedő nemzetközi versenyben az Egyesült Államokkal és a távol-keleti országokkal szemben ne kerüljön hátrányba. Ebben a programban szerepel a gazdasági hatékonyság, az információs társadalom, a kutatás-fejlesztés, az innováció, a strukturális reformok, és a humánerőforrás fejlesztése.
• Fejlesztéspolitika és regionális politika. Az Európai Unió gazdaságpolitikájában a legutóbbi időkben nagy szerepet kapott a kevésbé fejlett gazdaságok fejlesztése is, uniós támogatások formájában. A támogatásokat erre a célra létrehozott alapokból finanszírozzák. A fejlesztés módja sokféle lehet, például szerződések, segélyek, kedvezményes hitelek, stb. Az Európai Unió új intézményeket hozott létre, amelyek tanácsokkal és támogatásokkal elősegítik az innováció érvényesülését. A strukturális alapok és az Európai Befektetési Bank pénzügyi támogatást nyújt a kutatásokhoz és az innovációhoz.
• Gazdasági ágazati politikák. A mezőgazdaság speciális jellemzői - mint például a piaci verseny hiánya, vagy korlátozott volta – miatt kezdettől kiemelt szerepet játszott az uniós politikában, különösen a támogatások és a mezőgazdasági piac rendtartására vonatkozó szabályozás került a figyelem középpontjába. Más ágazatokban kötelezően alkalmazandó szabványokat, és minőségi, biztonsági, egészségügyi előírásokat alkottak, és ellátják a gazdasági ágazatok szakmai irányítását. A fogyasztóvédelem, a pénzügyi szektor, a vállalati jog, a védjegyek, a közlekedés szintén szabályozás alá tartoznak.
• Szociálpolitika. Bár a szociálpolitika az Európai Unióban a legkevésbé integrált terület, ennek ellenére történtek uniós lépések a szociálpolitika fejlesztésére a kevésbé fejlett tagállamokban. 1957-ben létrehozták az Európai Szociális Alapot, amelynek célja az életszínvonalbeli különbségek csökkentése. Ennek keretében támogatást nyújtanak az élethosszig tartó tanuláshoz, a kisvállalkozások megmentéséhez, a fiatal munkanélküliek elhelyezkedéséhez, a hátrányos helyzetű csoportok, különösen a romák integrációjához, felzárkózásához, valamint az oktatás reformjához.
• Foglalkoztatáspolitika. Ezen a területen az Európai Unió olyan új programokat létesített, amelyek a globalizáció következtében állásukat elveszített munkavállalókat segítik, fellépnek a nemi és életkori diszkrimináció ellen, előmozdítják a fiatal munkavállalók mobilitását, a munkaadók flexibilitáshoz, valamint a munkavállalók biztonsághoz fűződő érdekei között kompromisszumot teremtenek, nyugdíjreformot vezetnek be, annak fenntarthatósága érdekében, és segítik a romák munkaerőpiacon történő elhelyezkedését.
• Egészségügyi politika. Az integráció az egészségügy területén sem jött létre, abban az értelemben, hogy a tagországok jogkörébe tartozik az egészségügyi rendszerük kialakítása. Ez azt jelenti, hogy a tagországok szabadon dönthetnek arról, hogy államilag centralizált, vagy üzleti elvek szerint is működő egészségügyi rendszert hoznak létre. Az európai egészségbiztosítási kártya lehetővé teszik, hogy egy másik tagállamban történő rövid tartózkodás esetén az európai polgár jogosult legyen a helyi egészségügyi ellátásokra. Támogatást nyújtanak a közegészségügyhöz, a betegségek megelőzéshez, és az egészséges életmód kialakításához.

3.3.5. A nemzetközi szervezetek hatása a nemzetállamok gazdasági kormányzására

A Világbank (World Bank Group). Ez a szervezet öt nemzetközi pénzügyi intézményből álló bankcsoport, amelyet 1945-ben hoztak létre az ENSZ egyik ügynökségeként, de elnevezését két intézményéről kapta.

A Világbank egyik intézménye, a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank (IBRD) vállalkozásokat finanszíroz, és ehhez készít beruházási programokat, pénzügyi terveket, illetve tanácsadói tevékenységet végez és technológiai ismereteket ad. A BRD tőkéjét a tagországok kölcsönei képezik, amit a tagállamok gazdasági súlyuk arányában adnak. A kölcsönt olyan országoknak adják, amelyek feltételként elfogadják, hogy gazdasági programjukat a Világbank jogosult felülvizsgálni. A BRD kötvényt is kibocsáthat, és az ebből származó jövedelmet hitelezésre is fordítja, elsősorban a fejlődő országokban. Ezt a BRD mindkét fél számára előnyösnek tartja: a fejlett országok számára a program új piacot jelent, a fejlődő országokban pedig a hitel hatására beindul a gazdasági növekedés.

Másik intézménye a Világbanknak a Nemzetközi Fejlesztési Társulás (IDA) amelyik a legszegényebb fejlődő országoknak nyújt hiteleket a gazdasági fejlődés előmozdítása érdekében.

Nemzetközi Valutaalap (International Monetary Fund). Jelenleg a Nemzetközi Valutaalap háromféle tevékenységet végez.

• A gazdaságpolitikai felügyelet körében vizsgálja a tagországokban a monetáris politika és a költségvetés áttekinthetőségét, a pénzpiaci felügyelet működését, a vállalatirányítást, valamint a pénzmosás ellen alkalmazott intézményeket. Ezekről a vizsgálatokról jelentés készül.
• A szakértői segítségnyújtás körében a Nemzetközi Valutaalap tanácsot ad a tagországnak, annak érdekében, hogy a gazdaságpolitika hatékonyabb legyen.
• Hiteleket is nyújt olyan tagországoknak, amelyek finanszírozási vagy költségvetési problémákkal küzdenek. A Nemzetközi Valutaalap pénzügyi tervet készít, és ennek megvalósításához köti a hitelt. A pénzügyi tervet szerződésbe foglalják, amelyben a tagország kötelezettséget vállal arra, hogy a pénzügyi tervben foglalt gazdaságpolitikai intézkedéseket meghozza.

Kritikák. A Világbank és a Nemzetközi Valutaalap tevékenységét rendszerint éles kritikával illetik. A legtöbbször az a vád éri a két szervezetet, hogy a támogatások fejében olyan gazdaságpolitika alkalmazását írják elő, amely nem igazodik az ország hagyományaihoz, vagy gazdasági helyzetéhez, és nem szolgálja annak érdekeit sem, például a neoliberális, megszorításokra épülő gazdaságpolitika jobban kedvez a globális tőkének, mint a lakosság jólétének. A Világbank sok esetben az ország környezetvédelmi, kulturális, vagy műemléki szempontjaira sincs tekintettel.

Kereskedelmi és Világszervezet (WTO). 1995-ben jött létre az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT) utódaként. A WTO a nemzetközi kereskedelem liberalizálását tűzte ki célként a tagországokban a vámok, exporttámogatások és beviteli engedélyek fokozatos leépítésével.

Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) 1961-ben alakult, és tagjai közé csak olyan országokat vesz fel, amelyek elkötelezettek a demokrácia és a piacgazdaság értékei iránt. Gazdasági vonatkozású célja – többek között – a gazdasági növekedés, a gazdasági hatékonyság, a foglalkoztatottság, az állampolgárok jóléte, a környezetvédelem, a közpénzek hatékony felhasználása, az átláthatóság, a humánerőforrás és a technológia fejlesztése, valamint az innováció.

Az OECD – eltérően a Világbanktól, vagy a Nemzetközi Valutaalaptól – nem pénzügyi eszközöket alkalmaz, hanem szakértői tevékenységet végez, amely tekintélyt és elismerést ad a számára. Jelentősek az OECD által végzett közpolitikai kutatások, vizsgálatok és elemzések, amelyeket rendszeresen publikálnak kiadványaikban.

3.3.6. A globalizmus és a nemzetállamok

Kialakulása. A globalizmus az 1970-es évek végén alakult ki, amikor a neoliberális gazdaságpolitika hatására a Nemzetközi Valutaalap és a Világbank olyan gazdaságpolitikát kezdett erőltetni az általuk finanszírozott országokban, amelyik a privatizációt és a nemzeti kormányok gazdaságból történő kivonulását támogatta. Ez a monetáris politika a piaci mechanizmusok érvényesülését preferálta az államok aktív gazdaságpolitikája helyett. Mindez kedvezett a nemzetközi tőkemozgásnak. Az elektronika és az informatika robbanásszerű fejlődése a pénzügyi szektorban lehetővé tette, hogy a nemzetközi tőke gyorsan és jogi akadályok nélkül áramolhasson egyik országból a másikba. Az országok egymás közötti kapcsolatai is megváltoztak: nőtt a külföldi befektetések és pénzügyi transzferek aránya, ezzel együtt a világkereskedelem mértéke is, a világpiacon pedig koncentráció ment végbe, amelynek következtében kialakultak a transznacionális vállalatok és pénzügyi szervezetek. Ezt a nemzetközi gazdasági folyamatot globalizmusnak nevezik.

A nemzetközi nagyvállalatok ennek következtében egyre inkább olyan országokba tették át működésüket, amelyekben a munkabérek alacsonyak voltak. Ez a fejlett országokat is érzékenyen érintette, mert a munkásaik bére is csökkent, ami sztrájkhullámokat indított el.

Ezek a tendenciák érvényesültek Nyugat Európában, Latin-Amerikában és Ázsiában, majd a szovjet blokk felbomlása után Közép- és Kelet Európa államaiban is.

Jellemzői. A nemzetközi tőke – mivel a kormányok gazdaságszervező tevékenysége jelentősen összezsugorodott – gazdasági és pénzügyi hatalmát felhasználva, egyre inkább képessé vált a nemzetállamok gazdaságaira befolyást gyakorolni, amely a legtöbbször együtt járt az állam politikai hatalmának korlátozásával is. Olyan helyzet alakult ki, amelyben a gazdaságpolitikát a transznacionális vállalatok sokkal inkább a befolyásuk alatt tartják, mint az országnak azok az intézményei - a pártok, a parlament, az érdekcsoportok, a közigazgatás szakérő apparátusa – amelyeknek ez a feladata lenne. Ez különösen akkor igaz, amikor a neoliberális értékeket hangsúlyozó politikai pártok kerülnek kormányra.

Az államok politikai és gazdasági hatalmának korlátozása a transznacionális vállalatok üzleti érdekeit – a profitmaximalizálást – szolgálja, a nemzetállamok gazdaságpolitikájával szemben. A transznacionális vállalatok ezért a lehető legkisebb állami beavatkozásban érdekeltek, és általában főként a jóléti állam vívmányait igyekeznek lerombolni. A nemzetállamok érdeke ezzel szemben azt kívánná meg, hogy gazdaságpolitikájukat a saját gazdasági céljaik szerint határozzák meg, amelyben a gazdaság fejlesztése, az igazságos jövedelemelosztás, a szociális intézmények, a környezetvédelem az elsőrendű szempontok.

A nemzetállamok kiszolgáltatottá válnak a globális tőkének, mert a transznacionális vállalatok nem egy adott ország területéhez kötődnek, így könnyedén át tudják tenni működésüket egy másik országba, ha a gazdasági feltételek számukra kedvezőtlenül alakulnak. A termékek és szolgáltatások előállításának folyamatát - például az autók gyártását - gyakran szétdarabolják, és több országban végzik el. A transznacionális vállalatok ezért könnyen mobilizálhatók, oda mennek, ahol annak termelés költségei a legalacsonyabbak, például a legalacsonyabb bért lehet fizetni, a legkedvezőbbek az adózási feltételek, vagy a legmagasabbak az állami támogatások. A beruházásokat, a termelést, a szolgáltatást, az adózást, illetve a székhelyet is ilyen szempontok szerint választják meg, sokszor nem is abban az országban adóznak, ahol termelnek, vagy ahonnan az állami támogatást kapják, sőt a vállalat központját is a gazdagabb országokba helyezik. Azáltal, hogy a transznacionális vállalatok a nemzetállamok között ilyen módon versenyt teremtenek, a nemzetállamok még kevésbé lesznek képesek a saját gazdasági érdekeiket érvényesíteni.

Hatása. Ez a helyzet lehetővé teszi a transznacionális vállalatok számára, hogy ráfordításaikat minimalizálják, nyereségeiket pedig maximalizálják, összességében pedig kevesebbet nyújtsanak egy állam számára, mint amennyit annak előnyeiből igénybe vesznek. Statisztikai adatokkal igazolhatók, hogy amíg a transznacionális vállalatok nyeresége az utóbbi évtizedekben a duplájára nőtt, addig a munkabérek növekedése alig pár százalékos. Az is jellemző, hogy az országok kis-, és középvállalkozásai fizetik túlnyomó részben az adókat, és nem a transznacionális cégek, ami rontja a hazai kis-, és középvállalkozások versenyképességét, rosszabb esetben azok tömeges csődjéhez vezet. A transznacionális vállalatok – mivel mobilitási képességükből adódóan gyakran változtatják működésük helyét – munkanélküliséget is okoznak vállalkozásaik kivonásával. Jelenlétük – mivel gazdasági erőfölényben vannak - sokszor versenykorlátozó hatással is jár. A globalizmus hátrányosan érintheti például a környezetvédelmet is, mert a kormányok nem mindig tudják a transznacionális vállalatokra rákényszeríteni a környezetvédelem költségeinek vállalását.

A nemzetállamok gazdasága sokszor nagyban függ a transznacionális vállalatok technikai-technológiai tudásától és pénzügyi erejétől. Ezért egy ország – ha nem akar alulmaradni a világpiaci versenyben - kénytelen a transznacionális vállalatok diktálta feltételekhez alkalmazkodni, és annak megfelelő jogi és gazdasági környezetet teremteni. Ha a nemzetállam ezt nem teszi meg, hanem szabályozza a minimálbért, vagy magas vállalkozói adót vet ki, akkor a transznacionális vállalatok minden nehézség nélkül kivonják vállalkozásaikat. A transznacionális vállalatok megtartásáért a nemzetállamok nagy árat fizetnek, mert a transznacionális vállalatok a nemzetállamok gazdaságát úgy kezelik, mint egy vállalkozást. A nemzetállamok pedig egyre kevésbé képesek a transznacionális vállalatokat ellenőrzésük alá vonni, és a jövedelmek csökkenését, a munkakörülmények romlását, a jóléti intézmények beszűkülését, valamint a munkanélküliség költségeinek növekedését sem tudják kompenzálni.

Nemzetközi szervezetek. Vannak, akik a globalizmus jelenségében a liberálkapitalizmus időszakához való visszatérést látják, mert nő a szegények és gazdagok jövedelmei közötti különbség, és a kormányok egyre kevesebb eszközzel rendelkeznek ahhoz, hogy a jóléti állam intézményeinek erózióját megállítsák. A nemzetállamok csak a nemzetközi szervezeteken keresztül tudják érdekeiket képviselni, és a globalizmussal szemben is az egyetlen megoldásnak olyan nemzetközi szervezetek létrehozása tűnik, amelyek képesek ellenőrzésük alá vonni a transznacionális vállalatokat.

3.3.7. A régió, mint a gazdaságfejlesztés új területe

A régiók jelentősége. Az előző pontban láttuk, hogy a kormányoknak egyre kisebb a mozgástere saját gazdaságpolitikájuk alakításában, mivel a globalizmus hatásaként a multinacionális vállalatok egyre inkább korlátozzák a kormányok cselekvési szabadságát. A globalizmus egyik jellemzője, hogy az üzleti vállalkozások olyan területekre áramlanak, ahol fejlett az infrastruktúra és kedvezőek a pénzügyi-jogi feltételek. Ezek a területek – a régiók - legtöbbször nem esnek egybe az ország földrajzi határaival és a közigazgatási egységeivel sem.

A régiók között - annak következtében, hogy a régiók váltak a gazdasági fejlődés új területi egységeivé - kialakult egyfajta verseny a fejlesztési forrásokért, az innovációs technológiáért, az infrastrukturális beruházásokért, a munkahelyteremtésért és a magasan képzett munkaerőért.

A régiók azonban nemcsak a gazdasági versenyképesség színterei, hanem politikai és kulturális egységek is. Az állam a régiókat a decentralizált gazdaságpolitika eszközeként is felhasználhatja, olyan módon, hogy a törvényhozás által autonóm közigazgatási egységekké nyilvánítja.

A régiók formái. A régióknak a történelem során változatos formái jöttek létre. Azok a régiók, amelyek közös identitással – kulturális, nyelvi, vallási hagyományokkal – rendelkeztek, spontán módon jöttek létre, és arra törekedtek, hogy területi érdekeik érvényesítéséhez nagyobb autonómiát kapjanak. A régiók ilyen módon alakultak ki Belgiumban, Olaszországban, Spanyolországban és Portugáliában. Amikor az állam részéről megfogalmazódott egy decentralizálásra irányuló törekvés, az állam a történelmileg kialakult régiókat közhatalmi jogosítványokkal ruházta fel. A régiók ebben a modellben széles körű jogosítványokat kaptak.

Németországban a föderalista állam tagállamai töltik be a régiók szerepét, bár ezek határai nem igazodnak a történelmileg kialakult régiókhoz.

Az erős önkormányzatokkal rendelkező országokban - mint például a skandináv országok, vagy Hollandia - az önkormányzati rendszer változatlanul hagyásával, új közigazgatási szintű régiókat hoztak létre, vagy a régiókat az önkormányzatok társulásaként szervezték meg.

Vannak olyan országok is, mint például Franciaország, ahol a nemzetállam egységes volt, ezért régiók sem alakultak ki. A régió egyébként sem illett a centralizált francia közigazgatási rendszerbe, ezért csak érdemi döntési jogkör nélküli, konzultatív testületeket hoztak létre, amikor felmerült a központi politika regionális szintű végrehajtásának igénye.

Az Egyesült Királyságban regionális hivatalokat hoztak létre, amelyek szintén nem választott testületek, és nem is illeszkednek sem az önkormányzati, sem a dekoncentrált szervezetek rendszerébe, mert azokat kifejezetten a központi ágazati regionális politika végrehajtására hozták létre.[7]

A régiók fejlődése. A XIX. századi nemzetállam a régiót a központi állami akarat végrehajtásával szembeni akadálynak tekintette, mivel a régiók eltér?

Oldal: Bordás Mária Gazdasági kormányzás II
Prof. Dr. Bordás Mária Ph.D. honlapja - © 2008 - 2024 - bordas-tomolya.hupont.hu

Ingyen honlap és ingyen honlap között óriási különbségek vannak, íme a második: ingyen honlap

ÁSZF | Adatvédelmi Nyilatkozat