6. A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK SZERVEZÉSE

Bevezetés

Az állam közszolgáltató tevékenysége az elmúlt évszázadban teljesedett ki.  A közszolgáltatások napjainkra egyre bonyolultabb formákat öltenek, és az állami feladatok jelentős hányadát teszik ki. Korábban a közszolgáltatások szervezése azt a kérdést vetette fel, hogy az állam mely közszolgáltatások nyújtására köteles, más szóval, az állami felelősség határai hol húzhatók meg. Később a közszolgáltatások azért kerültek a viták középpontjába, mert felmerült, hogy a közszolgáltatásokat piaci körülmények között előnyösebben lehet működtetni, mint állami szervezetek által.

A legutóbbi időkben a közszolgáltatásokkal kapcsolatos leggyakoribb megközelítés, hogy a piac és az állami szabályozás együttesen milyen mechanizmusok által képes biztosítani azt, hogy a közszolgáltatás széles körben, a lehető legjobb minőségben legyen elérhető az egyének számára.

A következőkben azt vizsgáljuk, hogy a közszolgáltatások – amelyet két felosztásban, mint infrastrukturális és egészségügyi szolgáltatásokat vizsgálunk – megszervezése során az állam milyen dilemmákkal kerül szembe, és ezek hogyan befolyásolják a gazdasági folyamatokat, illetve segíthetik elő a gazdasági hatékonyság érvényesülését.

6.1. A közszolgáltatások szervezésének kérdései

A közszolgáltatás fogalma. A legáltalánosabb értelemben a közszolgáltatás olyan általános érdekeltséggel bíró tevékenység, amely nem tisztán piaci viszonyok között jön létre, hanem az állam valamilyen formában történő támogatásával és felelősségvállalásával.

A közszolgáltatások kialakulása. A történeti részben láttuk, hogy az állam már a legkorábbi időkben kezdett közszolgáltatásokat nyújtani.

Az Ókori Kelet államaiban az öntözés és a csatornázás központi megszervezése a közszolgáltatás jegyeit viselte magán. Az ókori Rómában pedig már fejlett közszolgáltató tevékenységgel találkozunk: az állam működtetett tűzoltóságot, postát, utat, vízvezetéket, csatornákat, és impozáns középépületeket is építtetett.

A középkorban elvétve találkozunk közszolgáltatásokkal, a postán és a szegényházakon kívül nemigen találunk mást.

Az ipari forradalom idején az állam saját tulajdonú közüzemei útján széles körben kezdett infrastrukturális közszolgáltatásokat nyújtani, illetve a magánvállalkozásokat különféle eszközökkel támogatta - például földterületek adományozásával, úthasználattal, a közérdekű tevékenységek, malmok, raktárak, vasút, szabályozásával, illetve a csődbe ment közszolgáltató üzemeket állami kézbe vette. Az állam korai közszolgáltató tevékenységének példái azt mutatják, hogy ezeket a közszolgáltatásokat magánvállalkozások nem hozták volna létre, részint azért, mert azok központi szervezést igényeltek, de azért sem, mert nem voltak üzleti vállalkozásként működtethető tevékenységek, illetve ha azok voltak is, valamilyen okból nem eléggé vonzó módon nyereségesek.

A szakszervezeti mozgalmak hatására az állam már a liberálkapitalizmus idején szociális törvényeket hozott, amelyek jóléti juttatásokat biztosítottak társadalombiztosítási ellátások és segélyek formájában. A társadalombiztosítást először Poroszországban, a munkások önsegélyező egyesületei hozták létre, majd Bismark kancellár törvényi erőre emelte, és így vált államilag szervezett közszolgáltatássá.

A közszolgáltatások formái.A klasszikus kapitalizmus időszakától kezdve a közszolgáltatások köre szélesedett, és egyre kevésbé volt besorolható a hagyományos infrastrukturális – jóléti kategóriákba. Az alapkutatások szervezése például olyan közérdekű tevékenység, amelyet az állam azért szervez, mert hosszabb távon az innováció és a gazdasági fejlődés e nélkül nem képzelhető el, de amely nem rentábilis tevékenység. Az egyének egészsége is olyan fontos értékké vált például, hogy az állam saját maga hoz létre egészségmegelőző, felvilágosító programokat, működtet a közegészségügyet, járványügyi intézkedéseket alkalmaz, bár tény az is, hogy ez a gazdasági hatékonyság szempontjából is kedvező, mert az állam ilyen módon csökkenteni tudja a költségvetést terhelő egészségügyi kiadásokat is. Ezek a tevékenységek – annak ellenére, hogy közérdekűek – nem tekinthetők a hagyományos értelemben vett közszolgáltatásoknak, mert az egyének nem közvetlenül veszik igénybe, de annak előnyeit mindenki élvezi, például a kutatások révén a jobb minőségű termékeket, a közegészségügyi programok révén pedig a jobb egészségi állapotot.

Az állam ugyanakkor működtet különféle kulturális intézményeket is - mint levéltárak, múzeumok, színházak - vagy oktatási intézményeket is, mert ezek általános elérhetőségét fontosnak tartja, ezért nem bízza kizárólag a piacra.

Ma már az állam közhatalmi tevékenysége sem határolható el egyértelműen a közszolgáltatásoktól. Korábban az állam közhatalmi tevékenysége körében kizárólag kényszerítő eszközöket alkalmazott, mint bíróság, rendőrség, börtönök, adóbehajtással foglalkozó szervek. A szolgáltató közigazgatás gyakorlatának elterjedésével a rendészeti funkciók - például bírságolás - mellett a közigazgatás egyre több olyan tevékenységet lát el napjainkban, amelynek célja az ügyfelek segítése, például információs rendszer működtetése, ügyfélszolgálat, ügyintézéshez elektronikus út igénybe vételének biztosítása, stb.

A magánvállalkozások szerepe.A közszolgáltatások az idők folyamán változtak abból a szempontból is, hogy azokat egyre kevésbé nyújtották az állam szervezetei, sokkal inkább magánvállalkozások, amelyek részvételi formája sokféle, abból a szempontból, hogy az állam milyen szinten támogatja és felügyeli. Ma már az sem szokatlan, hogy egyes közhatalmi tevékenységeket – mint például börtönök működtetése, adóbehajtás, bírósági végrehajtás – magánvállalkozások működtetnek. Az infrastrukturális közszolgáltatások körében – energia, hírközlés, közlekedés, ivóvíz, szennyvíz - pedig széles körben elterjedt, hogy a tevékenységet üzleti vállalkozások látják el, piaci versenykörnyezetben. A mobil távközlési szolgáltatásokat például a hagyományos közszolgáltatás kritériumaival már egyre kevésbé lehet leírni, azok szinte mindenben az üzleti szféra jellegzetességeit viselik magukon, holott a távközlés a leghagyományosabb közérdekű tevékenység.

A közszolgáltatások és a gazdaság. Ebben a fejezetben azokat a közszolgáltatásokat vizsgáljuk, amelyek a gazdasági hatékonyság szempontjából fontossággal bírnak.

Nem lényegtelen, hogy az állam egy infrastrukturális közszolgáltatás - például autópálya - létrehozását elősegíti-e, és ha igen, hogyan, mert a gazdaság infrastruktúra nélkül nem fejlődik optimálisan, valamint az sem mellékes, hogy erre a célra a közpénzeket az állam milyen hatékonysággal használja fel.

A jóléti jellegű szolgáltatások a gazdasági hatékonyság szempontjából azért játszanak szerepet, mert az újraelosztás módja – mint hogyan a 4. fejezetekben is kifejtésre került - közvetlenül hat a gazdasági folyamatokra. Az európai gyakorlat a jóléti szolgáltatásokat még akkor sem bízza kizárólagosan a piacra, ha átengedi magánvállalkozások számára, hanem a szolidaritás érvényesíthetősége miatt finanszírozásukat az állami vagy önkormányzati költségvetés szabályai szerint működteti. Ezért az állami ellátórendszerek finanszírozása során is, végső soron, a közpénzek kerülnek felhasználásra, és nem mindegy, hogy ebből például az egészségügyi szolgáltatásokat mindenki számára elérhetően, jó minőségben nyújtja, vagy ezeket a pénzeszközöket elpazarolja.

A jóléti juttatások esetében is, a közpénzek ésszerűtlen felhasználását jelenti, ha a juttatásban nem az arra rászorulók részesülnek, vagy nem ösztönöz a munkavállalásra. Tekintettel arra, hogy ez a problémakör az állam újraelosztó tevékenységével van összefüggésben, és azt egy korábbi fejezetben már tárgyaltuk, ebben a fejezetben csak az egészségügyi szolgáltatásokról lesz szó.

Amikor az állam jóléti szolgáltatásokat nyújt, akkor vagy pénzbeli támogatásokat ad, és ez közvetlenül a jövedelmeket érinti, vagy jóléti intézményeket működtet. Ez utóbbiak sokfélék lehetnek, idősek, fogyatékosok, gyermekek, szenvedélybetegek és hajléktalanok számára. Ezeket a jóléti intézményeket általában helyi, és nem központi szinten szervezik, mert ezek a szolgáltatások nagymértékben függnek a helyi igényektől. Ha a jóléti intézményeket a helyi önkormányzatok hozzák létre, akkor vagy saját intézményeikkel, vagy nonprofit szervezetekkel működtetik, a lényeg, hogy általában nem vállalkozási formában kerülnek megszervezésre. A hatékonyságnak itt is van jelentősége, de mivel a gazdasági folyamatokkal ezek a jóléti intézmények nincsenek szoros összefüggésben, ezért ezeket a kérdéseket nem vizsgáljuk.

A társadalombiztosítást azonban az állam központi szinten szervezi, és a kontinentális Európában hagyományosan a társadalombiztosítás részét képezi a nyugdíj, az egészségügy, a munkanélküliek ellátása, valamint olyan speciális ellátások, mint például a betegség, baleseti ellátások (táppénz) a rokkantsági nyugdíj, az árvaellátás, a hadigondozás és az anyasági segélyek. Ezek közül az egészségügyi intézmények működése olyan, ami a közszolgáltatásokkal nagyfokú hatékonyságot mutat, mert egy egészségügyi intézmény ma már üzemszerűen működik, ezért ugyanolyan gazdasági tevékenységnek számít, mint egy infrastrukturális közszolgáltatás, azzal a lényeges különbséggel, hogy a szolgáltatásban és a finanszírozásban a jóléti elveket valamilyen szinten mindenhol érvényesítik. Az állam – legalábbis a fejlettebb országokban - a nemzeti jövedelem jelentős részét, 7-10 %-t költi az egészségügy finanszírozására, mely esetben nem lényegtelen, hogy ezt a mennyiségű közpénzt hogyan használja fel.

A gazdasági hatékonyság. A közigazgatás közszolgáltatásokat szervező tevékenysége a gazdasági közigazgatás hatékonysága szempontjából több kérdést vet fel.

Az egyik, hogy a közszolgáltatásokat az állam szervei működtessék, vagy az állam a tevékenység végzésének jogát adja át magánvállalkozások számára. Sőt, a neoliberalizmus megjelenése óta a kérdés inkább úgy tehető fel, hogy a közszolgáltatás nyújtásának joga megillet-e minden vállalkozást, más szóval, az állam jogosult-e korlátozni a vállalkozásoknak a közszolgáltatások piacára történő belépését.

Az, hogy a közszolgáltatás akkor működtethető hatékonyabban, ha azt az állam szervei működtetik állami tulajdonban levő közüzemek és intézmények útján, vagy üzleti vállalkozások, esetleg nonprofit szervek, illetve monopolhelyzetben, vagy versenykörülmények között, más szóval, a közszolgáltatást mennyire szükséges piacosítani, sok tényezőtől függ, mint például a közszolgáltatás jellege, vagy az adott ország közigazgatási hagyományai. A nemzetközi gyakorlatban mindenesetre minden változatra találunk példát.

A hatékonyság szempontjából kérdés az is, hogy ha a közszolgáltatást az üzleti vállalkozások, vagy nonprofit szervek működtetik, akkor – az üzleti szférához képest - milyen eltérő kapcsolat legyen az állam és a közszolgáltató vállalatok vagy intézmények között. Ennek eldöntéséhez tudni kell, hogy a közszolgáltatások különböznek-e, és ha igen, mennyiben, a gazdasági tevékenységet folytató vállalkozásoktól, akkor is, ha a közszolgáltató vállalat az állam tulajdonában, és akkor is, ha magántulajdonban van. Az infrastrukturális közszolgáltatások esetében lényeges különbség az állami felelősség valamilyen formában történő fenntartása, és a monopolhelyzetekből adódó szabályozás szükségessége. A jóléti jellegű közszolgáltatások pedig nem függetleníthetők az állam újraelosztó funkciójától, ezért azok elsősorban pénzügyi-finanszírozási szempontból különböznek az infrastrukturális közszolgáltatásoktól.

6.2. A közigazgatás sajátosságai és a közszolgáltatások

A közszolgáltatások és az állam. A közszolgáltatások szervezésében a liberálkapitalizmus idején közös vonás volt, hogy tekintettel a magas tőkeigényességre és a megtérülés hosszú idejére, a magánvállalkozások nem érdeklődtek a közszolgáltató üzemekbe történő befektetések iránt. Ugyanakkor az ipari forradalom idején a gazdaság fejlődéséhez az infrastruktúra fejlettsége elengedhetetlenül szükséges volt. Ez volt az oka, amiért az állam ekkor az infrastrukturális közszolgáltatásokat létrehozta és támogatta.

A közszolgáltatások szervezése azonban a liberálkapitalizmus időszakától kezdve két úton haladt: az Egyesült Államokban az volt jellemző, hogy – igaz, a kormány hathatós támogatásával – de a közszolgáltatásokat magántulajdonban levő vállalkozásokra bízták, míg Európában – annak ellenére, hogy egyes közszolgáltatásokat, mint például a posta, már a középkorban is szokás volt koncesszióba adni - tipikusan állami monopóliumok voltak, amelyeket állami pénzügyi forrásokból létrehozott, állami tulajdonban levő közüzemek működtették.

Az európai közigazgatás hagyományai és a közszolgáltatások. Az európai kontinentális jogrendszerekben a közigazgatás centralizáltságának és jogi szabályozottságának hagyományai alakultak ki.

A 16-17. században létrejött abszolút monarchiák erősen centralizált közigazgatást hoztak létre, amely a köz érdekében aktív tevékenységet végzett. A polgári átalakulást követő ideológiai változások a közigazgatást ezután már nem az uralkodó akaratának alárendelt eszközként, hanem a népszuverenitást kifejező parlament döntéseinek végrehajtójaként kezelte.  A jogállamiság követelményeinek megfelelően, a közigazgatás működését így a törvényesség alapjaira helyezték, és a közigazgatási szervek cselekvéseit részletes jogi szabályozás alá vetették. A közigazgatás jogi korlátok közé szorítása az állami beavatkozás korlátozását célozta. A liberális államkoncepciónak megfelelően a közigazgatás csak kifejezett jogi felhatalmazás alapján cselekedhetett. Az európai kontinentális jogrendszerekben ennek következményeként a jogrendszer közjogi és magánjogi kettőssége alakult ki.[1]

A kontinentális országok centralizált és szabályhoz kötött közigazgatásának logikájából következik, hogy az alkotmányokban szabályozzák a közigazgatás magánszférába való beavatkozásának határait is. A közjog és a magánjog kettősségére épült jogrendszerekben az állampolgárok a magánjogi viszonyokban egyenrangúak, a közjogi viszonyokban, az államhoz fűződő kapcsolataikban pedig általános elv, hogy az állam tartsa tiszteletben az állampolgár autonómiáját. Az állam ilyen irányú beavatkozásának határai az alkotmányban rögzített állampolgári jogok.

A jóléti szolgáltatások azt az alkotmányos kérdést vetették fel például, hogy a liberális gazdasági jogok korlátozhatók-e, mint a tulajdonhoz való jog például, azáltal, hogy az állam a jóléti szolgáltatások fedezeteként jövedelmet von el a vállalkozásoktól, illetve a szerződéses szabadság azzal, hogy a munkafeltételeket szociális szempontokra tekintettel jogilag szabályozza. Igaz, hogy a liberális állam a közteherviselés érdekében a tulajdonhoz való jogot kezdettől fogva korlátozta, de nem a jövedelmek újraelosztása céljából. Attól kezdve, hogy a szociális jogok alkotmányos szintű szabályozást nyertek, ezek a jogok kikényszeríthetővé váltak. Az európai kontinentális jogokban kiterjedt irodalma van annak a problémakörnek, hogy szociális jogok alkotmányos szabályozása milyen szinten ró kötelezettséget az államra a szociális ellátások működtetésében.

Az infrastrukturális közszolgáltatások esetében az európai kontinentális alkotmányok a közszolgáltatáshoz kapcsolódó közművagyon - mint a gazdaság szempontjából stratégiailag fontos állami tulajdon tárgyai - elidegeníthetőségét szabályozzák. A jogi szabályozás kezdettől fogva kimerítően foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy a közszolgáltató üzemek a közjog, vagy a magánjog területére tartoznak, és hogy az állam és a vállalkozások között kötött szerződések kötelező tartalmát hogyan célszerű meghatározni.

Az amerikai közigazgatás sajátosságai a közszolgáltatások szervezésében. Az Egyesült Államokban a közigazgatás nem az európai felfogás szerinti közigazgatás irányába fejlődött, és a 18-19. században a hagyományos értelemben vett közigazgatás azért nem létezett, mert a központosított állam ekkor itt még nem épült ki. A telepesek önkormányzati szervezeteik útján, az ügyeket maguk intézték, és értékké vált a kemény munka és az egyéni erőfeszítésen alapuló siker. Az amerikai gondolkodás ezért idegenkedik mindenféle központosított hatalomtól, ami az önszerveződődés hagyományait erősíti.[2]

Az amerikai felfogás ebben az időszakban a lehetőségek egyenlőségének elvét vallotta, ezért a kormánytól sem várták el, hogy gondoskodó feladatokat lásson el. Az amerikai alkotmány az állampolgárok politikai és szabadságjogait és a vállalkozás szabadságát deklarálja, de nem tartalmazza a kormány közfeladatokat ellátó funkcióit, és a jóléti elveket sem tartja alkotmányos célnak. Az individualizmus – amely ma is mélyen gyökerezik az amerikai társadalomban - úgy tartja, hogy az egyén boldogulása kizárólag tőle függ, és a szegénység kudarc vagy morális hiba következménye. Az amerikai szociális intézményrendszer nem is jött létre az európai értelemben, inkább a legszegényebbek számára létesített eseti jellegű szociális programokban nyilvánult meg.

6.3. Az infrastrukturális közszolgáltatások

6.3.1. A közszolgáltató üzem jogállása és irányítása

Állami feladat vagy üzleti vállalkozás. A 19. század közepére általánossá vált az a gyakorlat, hogy az állam felelősséget vállalt a közszolgáltatásokért, de a közszolgáltatást csak akkor nyújtotta saját szervei útján, ha a magánkezdeményezések az adott területen a felkínált kedvezmények után sem voltak kielégítők, egyébként a közszolgáltatás működtetését koncesszióba adták.

A legkorábbi közszolgáltatás Európában a postai tevékenység volt, amely regálékból fejlődött ki, és a 16-17. századig uralkodói felségjog volt. A postai tevékenység – annak köszönhetően, hogy a hűbéri adományozás része volt - a gazdasági tevékenység jegyeit viselte magán, és nem vált a közigazgatás közhatalmi tevékenységeinek részévé.

A távközlés első formájáról, a távírdai szolgáltatásról elsőször úgy gondolták, hogy szorosan az állami tevékenységhez kell, hogy kapcsolódjon, azonban a szolgáltatás iránti igények tömegessé válása után az állam kénytelen volt a távírót koncesszióba adni.

A vasút esetében vita tárgya volt, hogy a vasút államilag szervezett közszolgáltatás, vagy magánvállalkozások által végezhető gazdasági tevékenység legyen. A belga és a francia vasúti törvény az előbbit, míg a porosz az utóbbit fogadta el, abban a formában, hogy a vasút létesítése és üzemeltetése koncesszióba adható.

A közüzemek létrejötte. A kontinentális Európában az első európai királyi monopóliumokat – dohány, só, bányászat – a 18. századtól kezdve közüzemi formában működtették, ami azt jelentette, hogy a vállalatok állami tulajdonban álltak, gazdasági önállósággal nem rendelkeztek, hanem közigazgatási szervek – sóhivatalok, dohánygyári és bányaigazgatóságok – szoros felügyelete alá tartoztak.

Később a többi közszolgáltatást is ilyen formában szervezték meg. A jogi szabályozások részletesen foglalkoztak a közüzemek jogállásával, és a köz-, vagy kereskedelmi jog alá tartozásával. A magánosított közüzem nyilvánvalóan nem képezte a közigazgatás részét, és nem végzett hatósági feladatokat sem, de különbség volt a közigazgatástól való függőség tekintetében, például a magánosított közüzem működhetett a kereskedelmi jogi szabályok szerint, ugyanakkor a közigazgatási szervek irányítása alatt.

Az angolszász jogot nem foglalkoztatta a köz- és magánszektor elhatárolásának kérdése. Angliában már a 18. század elejétől azt a megoldást választották, hogy egy közigazgatáson kívüli szervezetet, a public corporation-t hozták létre egyes közérdekű feladatok - mint például az áram- és vízellátás, csatornahálózat megszervezése, rádióközvetítés, posta – ellátására. Ez abból a megfontolásból történt, hogy az állami tulajdonú közszolgáltató vállalat ne a merev, bürokratikus minisztériumok, hanem a szakértelemmel rendelkező, a közigazgatásról leválasztott, független szervezetek, a public corporation-ok irányítása alá tartozzon. A public corporation, bár nagymértékben függ a kormánypolitikától, üzleti döntéseiben és az ellátás megszervezésében nagyfokú önállóságot élvez. A public corporation jogi személy, egy kormánydekrétum hozza létre, meghatározva benne a public corporation feladatait és üzletkötési jogát, valamint a közszolgáltatás működtetésére kizárólagossági jogot is biztosít. A public corporation nem tekinthető állami szervnek, mert bevétele nem az állami költségvetésből, hanem a közszolgáltatás működtetéséből származik, ennek ellenére létrehozására csak a kormány jogosult.

Amerikában a közüzemek létre sem jöttek, mert a közszolgáltatásokat kezdettől fogva magántulajdonban levő vállalkozások nyújtották.

6.3.2. A közszolgáltatások működtetésére kötött szerződések

A szerződések köz- és magánjogi jellege. Európában a közszolgáltató feladatok ellátására kötött koncessziós szerződések köz- és magánjogi jellegével kapcsolatban nem alakult ki egységes gyakorlat.

A kontinentális Európában bírósági döntések mondták ki a 19. század végén, hogy minden közszolgáltatás nyújtására irányuló szerződés közigazgatási jellegű, még akkor is, ha magánjogi kikötések is találhatók benne, ezért a szerződéssel kapcsolatos jogvitákra a közigazgatási bíróságoknak van hatásköre. A koncessziós szerződéseket szintén a közjog hatálya alá tartozónak tekintették, abból kiindulva, hogy ezekben a szerződésekben a közigazgatási jog szabályait is alkalmazni kell, mivel nem elég a magánjogi szabályok érvényesítése.

Angliában – ahol az angolszász jog nem ismerte a köz- és magánjogi felosztást – nem képezte vita tárgyát, hogy a közszolgáltatásokat ellátó szervek és az állam közötti szerződés köz-, vagy magánjogi jegyeket visel-e magán, sőt, a közszolgáltatás ellátására kötött szerződések tartalmát sokszor a jog sem szabályozta. A szerződések tartalma a gyakorlatban mégis tartalmazott számos olyan elemet, amely a magánjogtól eltérő volt, mint például a szerződő fél kiválasztása, vagy a jogviták elbírálása.

Az Egyesült Államokban közszolgáltató szerződések külön jogi szabályozására sem találunk példát. Az általános szerződéses jog jelenleg sem korlátozza, hogy a privatizációs szerződések tartalmát a közigazgatási szervek hogyan állapítsák meg, és nincs formakényszer a szerződés típusára, valamint kötelező előírás sem található az üzleti, vagy nonprofit jellegre. A legfontosabb szempont a szerződésekben a szolgáltatótól elvárt követelmények minél pontosabb meghatározása, valamint a gazdaságossági számítások elvégzése. Lényeges a magánvállalkozás pályáztatás útján történő kiválasztása is, amelyet a szerződéskötési tárgyalások hosszadalmas folyamata követ. Ezeket a szerződéseket helyi jellegű infrastrukturális és jóléti szolgáltatások privatizációja során alkalmazzák. A szerződés szólhat az egész szolgáltatásra, vagy csak egy résztevékenység, például takarítás „kiszerződésére” is.

A tulajdon kérdése a szerződésekben. Az európai privatizációs szerződések központi kérdése, hogy mi a tulajdon jelentősége a közszolgáltatások működtetésében. Az egyik álláspont szerint a magántulajdon – a profitérdekeltség miatt – hatékonyabban tudja működtetni a közszolgáltatást, mint a bürokratikus irányítású állami tulajdon. Más vélemények szerint pedig a nemzetgazdaság szempontjából stratégiailag fontos közszolgáltatások közművagyona nem kerülhet ki az állami tulajdon köréből, mert az állam akkor már kevésbé tudja saját szempontjait érvényesíteni a gazdaságpolitikában. Ez utóbbi vélekedés azt a privatizációs formát tartja előnyösebbnek, amikor a vállalkozás használati jogot – koncesszió - kap egy közszolgáltatáshoz kapcsolódó közművagyon fölött, és a szerződésben az állam kikötheti az ellenőrzés jogát. Ezzel szemben ellenvetés lehet, hogy az állam a jogi szabályozás – például árszabályozás joga, a minőség ellenőrzésére létrehozott szervek, stb. – útján is képes kontrollt gyakorolni a közszolgáltatások fölött.

A koncesszió.   A koncessziós szerződésekben a közjogi elemeket jelenti – amely egyben a szerződés kötelező tartalma is - hogy az állam privilégiumot – monopoljogot - adományoz a koncesszió jogosultjának, az állam közművagyonának tulajdonjoga nem ruházható át, a koncesszió csak hosszabb távra adható, a koncesszió jogosultját pályáztatás útján kell kiválasztani, és az állam jelentős többletjogosítványokkal - például a szolgáltatás díjának meghatározása, szigorúbb felmondási szabályok, államosítás joga - rendelkezik.

A koncesszió jelentőségét veszíti akkor, ha az állam egy közszolgáltató ág liberalizálása mellett dönt, és megengedi a belépést más vállalkozások számára is. Ebben az esetben a belépő vállalkozások engedélyt kapnak, és a működésük feltételeit jogszabályok határozzák meg. A koncesszió és az engedély között az alapvető különbség, hogy az állam jogosult dönteni arról, hogy egy közszolgáltatást koncesszióba ad-e vagy sem, de ha egy vállalkozás megfelel az engedély feltételeinek, akkor az engedélyt a közigazgatási szerveknek meg kell adniuk, azaz a kérelmezőnek erre alanyi joga van.

A franchise. Az amerikai infrastrukturális közszolgáltatásokra - energia, víz, telekommunikáció - alkalmazott megoldások a franchise szerződések. Korábban, amikor a kormánynak az infrastrukturális közszolgáltatásokra monopóliuma volt, egy vállalkozás kapott kizárólagos jogot, később, a deregulációs programok bevezetésével a franchise megszűnt, mivel a közszolgáltatás piacára bárki jogosulttá vált belépni. A franchise szerződés – azon túl, hogy feljogosít egy közszolgáltatás működtetésére – lényege, hogy a kormány jogosult a franchise kedvezményezettje által beszedett szolgáltatási díj megállapítására, a szolgáltató adókulcsának megállapítására és a szolgáltatás minőségének ellenőrzésére.

6.4. A közszolgáltatások piacosításának kérdései

6.4.1. Az amerikai neoliberalizmus privatizációs gyakorlata

A neoliberalizmus és a közszolgáltatások. A közszolgáltatások szervezésében alapvető változást hozott az 1980-as évek neoliberális fordulata. Az Egyesült Államokban a neoliberális álláspont szerint a közigazgatás hatáskörébe - a New Deal korszaktól kezdve - túl sok olyan közfeladat került, amelyet nem képes ellátni. A közigazgatás ennek eredményeként túl sok erőforrást használ fel, nagyon kis hatékonysággal. Az amerikai neoliberalizmus azt ígérte, hogy a közszolgáltatások színvonalát - a közszolgáltatások hatékonysága növelésével - változatlan nagyságú erőforrás felhasználásával növelni tudja. Ennek módja pedig az üzleti elvek következetes érvényesítése a közszolgáltatások működtetésében. A cél, hogy a közigazgatástól vonjanak el minden olyan feladatot, amelyet az üzleti vállalkozások hatékonyabban tudnak ellátni.

A fogyasztói szabadság és az igazságosság. Az amerikai neoliberalizmus sikeresen érvelt a fogyasztói szabadság mellett, amikor arra hivatkozott, hogy ha a közigazgatás túl sok közszolgáltatást vállal fel, akkor akadályozza az egyén szabad választását a különböző szolgáltatások között, mert rákényszeríti a fogyasztót az alacsony szintű kormányzati közszolgáltatások elfogadására. Ugyanakkor az igazságosság elvét is sérülni látta abban az esetben, amikor a jövedelmek újraelosztása az indokoltabbnál magasabb volt, amit a közszolgáltatások ingyenes, vagy olcsó igénybe vétele idézett elő. Az üzleti szféra az igazságosság szempontjait akkor látta volna érvényesülni, ha azokra a területekre, ahol a kormány egyes vállalkozásoknak kizárólagos, franchise jogot adott, feloldják a belépés korlátozását.

A közszolgáltatások piacosítása. A közszolgáltatások piacosítására a neoliberalizmus elméleti és gyakorlati módszereket dolgozott ki.

Az un. piaci elveken működő közigazgatás lényege, hogy a közigazgatás közvetlenül a fogyasztóknak felelős. A hagyományos, bürokratikus (európai) modellben a közigazgatás a választott képviselőknek, a pluralista (amerikai) modellben pedig ezen túl, a lobbyknak is felelős. Azonban azáltal, hogy a közigazgatás létrehozza a piaci versenyt a közszolgáltatások területén, a fogyasztóknak lesz felelős, mert közvetlenül a közérdeket – a gazdasági hatékonyságot – szolgálja. A bürokratikus és a pluralista modellben a közérdeket a választott képviselők vagy az érdekképviseletek fogalmazzák, meg, ami egy politikai alkufolyamat eredménye.

Az amerikai neoliberalizmus tisztában volt azzal, hogy a közigazgatás nem működtethető kizárólagosan az üzleti elvek szerint, mert eltérő vonásokkal is rendelkezik. Például, a közigazgatás forrásai az adók, míg a vállalkozásokat a profit működteti, vagy, a közigazgatás sok mindenben függ a politikától, míg a vállalkozások léte elsősorban a fogyasztói kereslettől, valamint a közigazgatásnak olyan feladatokat is fel kell vállalnia, amelyek nem jövedelmezőek. A közigazgatásra a lassú döntések jellemzőek, míg az üzleti vállalkozások sokkal rugalmasabbak. Azonban az amerikai neoliberalizmus ezeket a különbségeket nem tartotta áthidalhatatlannak, amely kizárná a közigazgatás működéséből a vállalkozói jelleget.

A neoliberális felfogás szerinti új közigazgatás a köz- és a magánszféra együttműködésére (public - private partnership) épül, ami azt jelenti, hogy a közigazgatás a stratégiai fontosságú döntéseket nem engedi át, csak bevonja a magánszférát, azért, hogy annak kreatív, innovatív jellegét felhasználja. Ez ilyen formában nem jelenti a liberálkapitalizmus elveihez történő visszatérést, hanem egy olyan, irányított piac létrehozását, amelyet alapvetően a piaci mechanizmusok határoznak meg, de amely a közigazgatás által megállapított szabályok szerint – a közösségi érdekek által determináltan - működik.

A privatizáció módszerei. A közszolgáltatásoknak a közszektorból a magánszektorba történő eltolására – privatizálására - a neoliberalizmus többféle, a gyakorlatban megvalósítandó megoldást dolgozott ki. [3]

A spontán, vagy keresletvezérelt privatizáció azt jelenti, hogy mivel a közigazgatás csökkenti a közszolgáltatásokat, megnő irántuk a kereslet, ami az üzleti vállalkozásokat arra ösztönzi, hogy ilyen szolgáltatások nyújtásával kezdjenek el foglalkozni, illetve, a karitatív szervezeteket is arra, hogy a jóléti szolgáltatásokat olyanok számára nyújtsák, akik a piaci árakat nem képesek megfizetni. A közigazgatás kivonulása a közszolgáltatásból az önkéntes szervezetek - mint például önkéntes tűzoltóság, polgári védelem - elterjedéséhez is vezet, illetve az egyént arra készteti, hogy saját maga oldja meg a kérdést, például saját biztonsági berendezések útján.

Az amerikai felfogás a közszolgáltatások körét rendkívül szélesen értelmezi, és erre a közjavak kifejezést használja. Közjavaknak tekint mindent olyan árut és szolgáltatást, amely emberi szükséglet kielégítésére alkalmas, a levegőtől az élelmiszerig. A közigazgatás ezek közül azonban csak azok nyújtására köteles, amelyek esetében kizárt a piaci elvek szerinti működtetés. A neoliberalizmus szerint a közigazgatás több piaci jellegű közszolgáltatást is nyújt, amely egy kedvezőtlen folyamat eredménye: a közigazgatásra állandóan nyomás nehezedik bizonyos kérdések megoldására, ami politikai döntések eredményeképpen újabb adók kivetését és egy növekvő, de csökkenő hatékonyságú közigazgatást eredményez.

A neoliberalizmus lényegesnek tartja a piaci verseny létrehozását minden esetben, amikor ez lehetséges, mert a piaci verseny hatásának a tökéletes jövedelemelosztást, és a hatékonyságot tartja.  Lényeges, hogy a szolgáltatás ne történjen a piaci érték alatt, mert pazarláshoz vezet azáltal, hogy a fogyasztók akkor is igénybe veszik, amikor valójában nincs rá szükségük. A szociálpolitikai szempontokat ilyen megfontolásból mindenképpen indokolt a szolgáltatások árától függetlenül kezelni: a szociális támogatásnak nem a szolgáltatás olcsóságában kell megnyilvánulnia, hanem utalvány formájában, amikor az utalvány az arra szociálisan rászorult fogyasztóhoz kerül, aki azt csak bizonyos javak és szolgáltatások vásárlására veheti igénybe. Ezt az amerikai felfogás lényegesen hatékonyabbnak tartja, mert valóban azok részesednek belőle, akiknek a legnagyobb szükségük van rá, és mivel korlátozottan áll rendelkezésre, az ésszerű fogyasztásra ösztönöz, sőt, az utalványban részesülő fogyasztó még versenyhelyzetet is teremt, mert az utalványt bármelyik szolgáltatónál igénybe veheti.  

A közszolgáltatás nyújtása és szervezése. A privatizáció eredményeként elválik egymástól a közigazgatás szolgáltató és szervező funkciója. Ahol a privatizáció eredményeként piaci versenyt teremtettek, ott a közigazgatásnak csak a szolgáltatások minőségi, egészségügyi, biztonsági előírásait kell hatósági eszközökkel ellenőrizni, és ott, ahol piaci verseny nem teremthető, a közigazgatási szervnek szerződést kell kötnie a közszolgáltatást működtető vállalkozással.

A közszolgáltatások osztályozása. Az amerikai privatizációs gyakorlat bebizonyította, hogy bármely áru vagy szolgáltatás működtethető piaci elvek alapján, de legalábbis magánvállalkozások által. A magánjavak körébe tartozik mindaz, ami egyéni fogyasztású és másokat ki lehet belőle zárni. Ide lehet sorolni az autótól az egészségügyi szolgáltatásokig a javak többségét. A magánjavak privatizálása nem szükséges, mert azokat általában piaci körülmények között működtetik. A közös készletű javakból - mint például levegő, tengervíz - a fogyasztást nem lehet kizárni, de a fogyasztás egyéni. A közös készletű javak rendelkezésre állnak, azokat nem szükséges szolgáltatni. A díjfizető javak - például víz-, energiaszolgáltatás, közlekedés - fogyasztása közösségi, de a fogyasztásból másokat ki lehet zárni, tehát minden további nélkül privatizálhatók. A közjavakból - mint például a világítótorony, vagy a tűzoltóság - a fogyasztást szintén nem lehet kizárni, és a fogyasztás közösségi. A privatizáció ez utóbbi szolgáltatásoknál a legnehezebb, mert a fogyasztók ezekért is fizetnek adók formájában, de mivel nincs választási lehetőségük, a szolgáltatás hatékonyságát nehéz mérni, ráadásul a befizetés és a szolgáltatás között nincs szoros összefüggés, mert azt politikai döntés határozza meg.

A privatizáció alapkérdése, hogy ha a magán és a díjfizető javak kizárási jellegét nem használják ki, akkor közjavakként fognak viselkedni, amelynek következményeként a javak ingyenesek, vagy olcsók lesznek, ezáltal megnő irántuk a kereslet, ami a közigazgatást újabb kiadásokra kényszeríti. Erre példaként az amerikai kormány által támogatott egészségügyi szolgáltatásokat (Medicare és Medicaid) szokták felhozni. Egyes magán, vagy díjfizető javak esetén azért nem használják ki azok kizárási jellegét, mert igénybe vételüket annyira hasznosnak vélik, hogy a fizetőképességtől függetlenül is biztosítják. Ilyen például a védőoltás, az oktatás, vagy a hajléktalanok intézményei.

A közjavak esetében a tejes privatizáció nem teremthető meg, mert a kizárási jelleg - például a közvilágítás esetében - hiánya miatt a fogyasztótól nem lehet díjat kérni, vagy a természetes monopóliumok területén - például vízszolgáltatás - a verseny nem hozható létre. A privatizáció ebben az esetben történhet úgy, hogy a szolgáltatás működtetésének jogát átadják egy vállalkozás számára olyan módon, hogy pályázat útján a legjobb feltételeket kínáló, azaz a leghatékonyabb szolgáltatást ígérő vállalkozást választják ki. Ha a közszolgáltatásért díj kérhető - mint például a szemétszállításért - akkor a versenyeztetés eredménye az alacsonyabb díj és a jobb minőségű szolgáltatás lesz. A közjavak esetében - mint például a közvilágítás - a fogyasztótól nem lehet díjat kérni, de ebben az esetben a közigazgatási szerv számára, amelyik azt finanszírozza, is olcsóbb lesz a szolgáltatás, és kevesebb adót kell fizetni.

Tehát ott, ahol verseny nem teremthető, szerződés, vagy szabályozó hatóságok útján a közszolgáltatás hatékonysága nehezebben kényszeríthető ki, de az amerikai gyakorlat azt bizonyítja, hogy ez a megoldás is jobb, mint az, ha a közszolgáltatást közvetlenül a közigazgatás nyújtja. Az amerikai felfogás – a tapasztalatok alapján – arra a következetésre jutott, hogy a közigazgatás szükségképpen alacsony hatékonysággal működteti a közszolgáltatásokat, ami az adófizetők pénzének pazarlásával egyenlő. A privatizáció sikerességét azon mérik, hogy a szolgáltató mennyire tud függetlenné válni a közigazgatástól, és hogy a piaci versenykörnyezetet létre tudták-e hozni.

6.4.2. Az európai privatizáció megoldásai

Neoliberalizmus Európában. A második világháború után létrejött jóléti államok 1980-as évekbeli válsága kedvező feltételeket teremtett a neoliberalizmus alkalmazására a közszolgáltatások területén is. Az állami szerepvállalás csökkentését – az amerikai gyakorlattól eltérően - azonban nem elsősorban a piaci verseny létrehozásában látták, hanem az állami tulajdon leépítésében. Az ilyen irányú törekvések mögött is a költségvetési kiadások csökkentése, és a közpénzek felhasználásának nagyobb hatékonysága állt, azonban ennek garanciáját inkább a közszolgáltatások magánjogi szabályok alá helyezésében látták.

A közérdek érvényesítése. A viták középpontjába – nem véletlenül – ismét az a kérdés került, hogy ha a közszolgáltatást vállalkozások nyújtják a magánjog szabályai szerint, akkor a közigazgatás közjogi felelőssége milyen módon érvényesíthető. Az ellentmondást abban látták, hogy a közigazgatás a hierarchikus elv és a közösségi szemlélet alapján jár el, amely nem helyettesíthető az üzleti szemléletmóddal. A közszolgáltatás akkor is közérdekű, ha azt a magánjog szabályai szerint nyújtják, ezért a közjogi szabályokat továbbra is érvényesíteni kell, feltéve, hogy a szolgáltatás közérdekű.

Az európai megközelítés nem tudott választ adni arra a kérdésre, hogy mikor kell egy szolgáltatást közérdekűnek tekinteni, sőt arra sem, hogy mi a közérdek. Ezért a közérdekűség formális meghatározásából indultak ki, amely szerint az a szolgáltatás közérdekű, amelyet politikai döntés annak nyilvánít. A közszektor nagysága így annak megfelelően változott, hogy a kormányt a szocialista vagy a liberális pártok alkották. Tény, hogy sok közszolgáltatás – főleg a jóléti intézmények – közszolgáltató jellege azért vált megkérdőjelezhetetlenné, mert történetileg úgy alakult, hogy közszolgáltatássá váltak.

A privatizáció célja. Ehhez képest másodlagos kérdés volt, hogy mely közszolgáltatások adhatók át a magánvállalkozások számára, és hogy mi a garanciája annak, hogy ezzel a közszolgáltatás nyújtása hatékonyabbá válik. Az indoklás, hogy a közigazgatás bürokratikus irányításának felváltása az üzleti vállalkozások piaci rugalmasságával automatikusan egy hatékonyabb működést eredményez, kezdettől fogva gyenge lábakon állt. A valódi ok az állami közszolgáltató üzemek magánosítása mögött inkább az állt, hogy a közszolgáltatások semmilyen módon - például állami támogatás, vagy konszolidáció formájában - ne terheljék a költségvetési kiadásokat, sőt, az állam a közüzemek eladásából származó bevételből fedezni tudja a költségvetési kiadásokat. Az európai neoliberális gyakorlat ezért inkább az országos méretű infrastrukturális közszolgáltatások - mint energia, vasút, légi közlekedés, távközlés - magánosítására koncentrált.

A privatizáció gyakorlata. A legradikálisabb privatizációs programot a Thacher kormány valósította meg azzal, hogy a közszolgáltatások területén felszámolta az állami monopóliumokat, és lehetővé tette az ahhoz tartozó közvagyon korlátlan értékesítését. Így került magánkézbe a British Gas, a British Airways és a British Telecom. A privatizációnak az Egyesült Királyságban nem voltak olyan jogi kötöttségei, amelyek a kormány privatizációs döntéseit korlátozták volna.

A kontinentális Európában az állami tulajdon sok helyen alkotmányos védelemben részesült, és a köztulajdonban levő vállalatok privatizációjához minősített többséggel hozott parlamenti döntés, vagy törvényi felhatalmazás volt szükséges. A magánosítás korlátjait jelentette például a maximális külföldi tulajdoni részarány kötelező érvényesítése, az állam joga az árak szabályozására, vagy az eladási ár minimumának meghatározása. A privatizáció így részleges maradt, és számos állami monopólium - mint például gáz és elektromos szolgáltatás, légi közlekedés, telekommunikáció - fennmaradt.

6.5. A közszolgáltató monopóliumok versenyjogi megítélése

A versenyjog és a közszolgáltató monopóliumok. Láttuk, hogy a közszolgáltató monopóliumok kettős értelemben, egyrészt, mint természetes monopóliumok, másrészt, mint állami monopóliumok jöttek létre. Versenyjogi szempontból alapvető kérdés, hogy a közszolgáltatások piacán a monopolhelyzetek a hatékonyság szempontjából milyen megítélés alá esnek.

A versenyjog a gazdaság versenyszektorában rendszerint arra törekszik, hogy a koncentrációs folyamatok ne vezessenek kizárólag egy monopólium létrejöttéhez, más szóval, a piaci versenyt – ha korlátozott mértékben is - a versenyjog a struktúrakontroll eszközeivel fenntartja. A közszolgáltató szektorban azonban egészen az 1980-as évekig tipikus volt, hogy egy közszolgáltató ágban egy közszolgáltató üzem működött, és bár több közszolgáltató ág liberalizálására került sor, a monopolhelyzetek mind a mai napig számottevőek.

Nyilvánvaló, hogy a monopolhelyzetben levő közszolgáltató üzemek – mivel nincsenek alávetve a piaci verseny kényszerítő erejének – kontrollálhatatlan gazdasági hatalom kialakulásához vezetnek: monopolárat állapíthatnak meg, és a szolgáltatást sem kényszerülnek jó minőségben nyújtani. Mindez ellentétes a fogyasztók érdekével, amely olyan közérdekű szempont, ami állami beavatkozást indokol. A versenypolitika dilemmája, hogy ezt a helyzetet versenyjogi, vagy közigazgatási szabályozási eszközökkel kezelje.

Versenyjogi szempontból felfoghatók lennének a közszolgáltató monopóliumok úgy is, mint erőfölényes helyzetben levő vállalkozások, amelyek számára tilos az erőfölényes helyzetükkel való visszaélés. A versenyjogi gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a versenyhatóságok a közszolgáltató üzemek leggyakoribb visszaélési formáját, a túlzott ár alkalmazását azért nem tudták megítélni, mert nem volt piaci ár, amihez viszonyítani lehetett volna. A „helyes ár” meghatározására pedig a versenyhatóságoknak nem volt kompetenciája. A versenyfelügyeleti eljárásokban a versenyhatóságok kizárólag az áralkalmazás anomáliáit - mint például a diszkriminatív árazás, a keresztfinanszírozás, a felfaló árazás - képesek megítélni, de nem bonyolult költség-haszon elemzésekkel a közszolgáltatás árát kiszámítani, mely utóbbihoz szükséges a közszolgáltató üzem gazdasági adatainak és költségvetésének teljes körű ismerete is.

Azokban a közszolgáltató ágakban, ahol kizárólagosan egy közszolgáltató üzem működik, ezért az árszabályozás módszerét alkalmazzák.

A monopóliumok és az árszabályozás.Az árszabályozás megítélése még a közszolgáltató monopóliumok esetében is vegyes, ahol pedig, mint láttuk, az egyetlen lehetséges megoldásnak mutatkozik.

A közszolgáltatások árának meghatározása kisebb gondot okoz azokban az esetekben, amikor a közszolgáltató üzem állami tulajdonban van, mert a kormány – szociálpolitikai, vagy fogyasztóvédelmi megfontolásokból - a közszolgáltatás árát alacsonyan tartja. Mindez kétségtelenül politikai szempontokat tükröz, amely adott esetben a kormány számára lényegesebb lehet, mint saját tulajdonában levő közszolgáltató üzemeinek nyereségessége. Ez a jelenség markánsan érvényesült a kommunista gazdaságirányítási rendszerekben, ahol nemcsak az infrastrukturális közszolgáltatások árát, hanem minden olyan termék árát, amelyet alapvető létszükségleti cikknek tekintettek, hatósági árszabályozás útján, jóval a piaci ár alatt határozták meg. 

Abban az esetben azonban, amikor a közszolgáltatás magántulajdonban van, vagy azt állami koncesszió alapján kizárólag egy magánvállalkozás működteti, a magánvállalkozást profitérdeke alapvetően a közszolgáltatások díjának emelésére determinálja.

Az árszabályozás módszerei. A monopóliumok árszabályozásától elvárt, hogy a verseny hiányából adódó káros hatásokat – a magas árakat – kiküszöbölje, más szóval, a piaci versennyel azonos jövedelem elosztó hatást érjen el. Ellenvetésként említhető, hogy amíg a verseny spontán módon fejti ki hatását, az árszabályozás jogi eszköz, amely ilyen automatikus szabályozó képességgel nem rendelkezik.

Az árszabályozás, először is, pontosan körülhatárolt célokat és elveket kíván meg. A konkrét esetekben például nem mindig határozható meg, hogy a közérdeket az árszabályozásnak hogyan kell érvényesítenie. Az egyik árszabályozási módszer – a profitkorlátozás elvére épülő – a költségeket adottnak veszi és a szolgáltatás díját ehhez képest számítja ki, de így csak a fogyasztói és a profitérdekekre van tekintettel, és nem ösztönzi a közszolgáltató üzemet az alacsonyabb költségekkel történő működésre, vagyis a hatékonyságra. Az ösztönző szabályozási elv egy költségvetési keretet állapít meg a közszolgáltató üzem számára, amely arra ösztönözi, hogy minél alacsonyabb költséggel működjön, mert annál nagyobb nyereségre tehet szert.

Azonban az árszabályozó hatóságok – amelyek közigazgatási szervek – a legtöbb esetben képtelenek kikalkulálni, hogy melyik az az ár, ami versenykörülmények között nagy valószínűséggel kialakulhatott volna, annak ellenére sem, hogy mint szakértő testületek komoly gazdasági elemzéseket végeznek. Az árszabályozó hatóságok ugyanis nem voltak, és nem is lehettek a birtokában az összes olyan gazdasági információnak, amely a „helyes ár” meghatározásához szükséges lett volna. Ráadásul az árszabályozási eljárás bonyolult, nehézkes és hosszadalmas, akkor, amikor a gazdasági folyamatok gyorsan változnak. Az árszabályozó hatóságok – annak ellenére, hogy mindenhol elismerték a politikai és a kormányzati szervektől való függetlenségük szükségességét, és a bírói felülvizsgálat lehetőségét - gyakran kerültek egy-egy gazdasági érdekcsoport befolyása alá is.

Az amerikai deregulációs programok. Az árszabályozással kapcsolatban az a vélekedés vált általánossá – nem véletlenül éppen az Egyesült Államokban az 1980-as évek elején - hogy a piaci verseny sem tökéletes, de az árszabályozáshoz képest még mindig lényegesen kevesebb piaci anomáliát okoz.

A neoliberális amerikai gazdaságpolitika az un. deregulációs (európai szóhasználattal liberalizációs) programok keretében a legtöbb közszolgáltató ágazatban feloldotta a belépés korlátozását, megszüntette a kizárólagos jogokat biztosító franchise szerződéseket, és piaci versenyt hozott létre. Ennek technikai feltételeit is megteremtették a vezetékes távközlés és az energiaszektor területén. A közlekedés egyes ágazataiban, mint a belföldi légi és közúti távolsági közlekedés, szintén a piaci verseny érvényesült, és csak a vasúti közlekedésben maradt a monopolhelyzet. A helyi tömegközlekedés a legtöbb városban kisebb jelentőséggel bír, tekintettel arra, hogy a kormány a gépjárművel történő közlekedést ösztönzi. A vízszolgáltatás a legnehezebben liberalizálható infrastrukturális közszolgáltatás, mivel technikai okok miatt a verseny itt nehezen hozható létre.

A neoliberális retorika a dereguláció mellett úgy érvelt, hogy az árszabályozó hatóságok feleslegessé válásával az adófizetők pénzéből a költségvetés megtakarításokat végzett, és lehetővé tette a fogyasztói választást az egymással versengő közszolgáltatók között. Nem utolsó sorban, meggyőző érvéként hangoztatták, hogy a piaci verseny a fogyasztók érdekeit szolgálja, mert alacsonyabb árat és jobb minőségű szolgáltatást eredményez.[4]

Az amerikai deregulációs programok – azzal együtt, hogy lehetővé tették egyes üzleti körök piacra lépését az addigi monopolterületeken – bebizonyították, hogy a verseny sokkal inkább képes az erőforrások allokációjára, mint az árszabályozás.

A jogi szabályozás szempontjából azonban a helyzet sokkal bonyolultabb lett, mert azokban az ágazatokban, ahol a dereguláció részleges maradt, a versenyjogi és árszabályozási módszerek egymás mellett érvényesültek. Vannak olyan közszolgáltató vállalatok, amelyek esetében az egyik tevékenység a versenyjog, míg a másik az árszabályozás hatálya alá tartozik. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy a verseny egyes közszolgáltató ágak között is létrejött, mint például a vezetékes és a mobiltávközlés esetében. Azonban a tendencia mégis az, hogy az infrastrukturális közszolgáltatásokat egyre inkább a versenyjog hatálya alá tartozónak tekintik.

Vannak olyan közszolgáltatások – és ilyen a legtöbb helyi jellegű közszolgáltatás, mint például a temetők fenntartása, vagy a szemétszállítás - ahol a piaci verseny szintén megoldhatatlan. A hagyományos gyakorlat ezeket a közszolgáltatásokat is hatósági árszabályozás alá vonta, de a neoliberális ideológia itt is képes volt a piaci versenyt létrehozni olyan módon, hogy ezeknek a tevékenységeknek a végzésére pályázatot ír ki, és azt a pályázót választja ki, amelyik a közszolgáltatást a legalacsonyabb áron és a legjobb minőségben tudja nyújtani. A közszolgáltatás díja így a pályázat nyertese által megállapított díj lett.

A közszolgáltatások privatizációja Európában az 1980-as években. Az európai gyakorlatban az amerikai deregulációs programoknak meglehetősen korlátozott volt a hatásuk. A legtöbb közszolgáltató ágazatban nem oldották fel a belépés korlátozását, és a gazdasági hatékonyságot sem elsősorban a piaci versenytől, hanem a magántulajdon profitorientált jellegétől várták. Főleg az angolszász országokban – az Egyesült Államokban és az Egyesült Királyságban – terjedt el az a neoliberális nézet, hogy a kormány szükségképpen rossz gazda, és csak a magántulajdon képes egy közszolgáltatást hatékonyan működtetni. Meggyőző érvként hozható fel ezzel szemben, hogy ha az állami tulajdonban levő monopóliumot magántulajdonban levő monopóliumra cserélik, az, önmagában, piaci verseny nélkül, nem vonja maga után automatikusan a nagyobb hatékonyságot, sőt, sok esetben a profitérdekeltség még magasabb árat fog eredményezni. 

Az infrastrukturális közszolgáltatások esetében az a tendencia figyelhető meg, hogy a kormány – ahol csak lehetséges - feloldja a belépés korlátozását - mint a telekommunikáció területén például - és teremt versenyt ilyen módon. Ahol a verseny nem, vagy nehezen hozható létre – mint például a vízszolgáltatás esetében - a magánosítás úgy történik, hogy kizárólag egy vállalkozásnak ad koncessziót a közszolgáltatás működtetésére, és így versenyjogi szempontból megoldhatatlan monopolhelyzetet hoz létre. Ez utóbbi esetben igaz, hogy a kormány a koncessziót pályázat útján ítéli oda, és így elvileg az a vállalkozás lesz a koncesszió jogosultja, aki a legalacsonyabb árat kínálja, de a koncessziót hosszú távú szerződésben rögzítik, így a gazdasági feltételek változásait nem lehet előre látni, tehát a kormány és a koncesszió jogosultja időről-időre arra kényszerül, hogy a közszolgáltatás árával kapcsolatban új megállapodást kössön. Ha a kormány nemcsak a közszolgáltatás nyújtásának jogát adta át a magánvállalkozás számára, hanem az ahhoz kapcsolódó közművagyon tulajdonjogát is, akkor a közszolgáltatás árát csak hatósági árszabályozás útján lehet meghatározni, de ebben az esetben – tekintettel arra, hogy a tulajdonjogát átengedte - a kormány kevésbé képes a fogyasztói érdekeket képviselni.

6.6. Az Európai Unió közszolgáltatásokkal kapcsolatos politikája

A liberalizáció koncepciója. Az Európai unió politikája viszonylag későn, az 1990-es évektől kezdett el foglalkozni a közszolgáltatásokkal. Az érdekélődés a közszolgáltatások versenyjogi kérdéseire vonatkozott, és abból indult ki, hogy nem hatékony az a közszolgáltatás, amelyet az állam szervei működtetnek. Ugyanakkor igény mutatkozott a fogyasztók részéről a szolgáltatások közötti választásra, a jobb minőségre és az alacsonyabb, a világpiaci szolgáltatásokkal versenyképes árakra. Mindezt az állami tulajdonban levő közszolgáltatások nem tudták teljesíteni. Felvetődött, hogy a technika fejlődésével együtt létrehozható a piaci verseny olyan, hálózati rendszerben működő közszolgáltatásokban is, ahol a természetes monopóliumok jellege korábban ezt nem tette lehetővé. A magánvállalkozások bevonása ugyanakkor fejlesztési forrásokat is tudott biztosítani a közszolgáltatások infrastruktúrájához.

Az 1990-es évektől kezdődően az uniós versenyjogi szabályokat kezdték kiterjeszteni a közszolgáltató szektorra is. A liberalizáció az évtized végére teljes mértékben megvalósult a távközlés és a légi közlekedés piacán, megindult a villamos energia és a gázszolgáltatás területén, de nagyon lassan halad a posta és a vasút ágazatában.

Az uniós jogi szabályozás kérdései. Az uniós jogi szabályozás azonban több nehézséggel került szembe. Kérdés volt, hogy a tagállamok számára milyen körben tiltható meg, hogy közszolgáltató monopóliumokat tartsanak fenn, mely tilalomra azért volt szükség, hogy a közszolgáltató szektorban is alkalmazhatók legyenek az uniós versenyjogi szabályok. Végül a „korlátozott verseny” elvét fogadták el, ami azt jelenti, hogy monopóliumokat a tagállamok csak abban az esetben hozhatnak létre, vagy tarthatnak fenn, ha azt valamilyen legitim cél indokolja, és a versenyt csak a cél eléréséhez szükséges mértékben korlátozhatják.

A közszolgáltató szektorban a versenyjogi szabályokat kell érvényesíteni azokkal a közüzemi vállalatokkal szemben, amelyek kizárólagos jogot kaptak – tehát monopolhelyzetben vannak – és azokkal is, amelyek különleges jogokat kaptak – vagyis a piacon két-három vállalkozás kapott jogot a működésre - tehát ahol a piaci verseny korlátozott.

A versenyjogi szabályok alá helyezés alól csak akkor engedhető kivétel, ha a piaci versenyhelyzet az általános gazdasági érdekeltségű közszolgáltató vállalat feladatainak ellátását veszélyeztetné. Az általános gazdasági érdekeltséget az uniós jog nem definiálja, de az eseti döntések alapján ide tartozik a víz, csatorna, posta, telefon, villamos energia, gáz, közlekedés és műsorszórás.

A verseny korlátozása csak akkor indokolható az uniós gyakorlat szerint, ha a közszolgáltatás egyetemes jellege kerülne veszélybe. Az egyetemesség a szolgáltatásnál azt jelenti, hogy mindenki számára földrajzilag, és árát tekintve is, elérhetőnek, és folyamatosnak kell lennie. Ez azt jelenti, hogy a közszolgáltatásnak olyan területeken is ki kell épülnie, ahol egyébként kevésbé nyereséges - például távoli és ritkán lakott településeken - és az alacsony nyereségesség nem eredményezheti a szolgáltatás díjának emelését. A piaci verseny sokszor azt eredményezné, hogy a vállalkozások csak a sűrűn lakott területeken építenék ki hálózatukat, míg egy kizárólagos joggal rendelkező vállalkozás kötelezhető arra is, hogy a kevésbé nyereséges területekre is terjessze ki a szolgáltatást, mert az egyik területen elért nyeresége kompenzálja a másik területen szenvedett veszteségeit.

Az egyetemesség elsősorban a diszkrimináció tilalmát fogalmazza meg: egyes települések lakói ne kerüljenek hátrányos helyzetbe, míg a közérdekűség elsősorban gazdasági tartalmú: a gazdaság működéséhez, és a települések létéhez szükséges infrastruktúrát jelenti. Azt, hogy a monopólium fenntartására valóban szükség van-e, sok tényező határozza meg, például az infrastruktúra és a technika fejlettsége, a piaci struktúra, a közszolgáltatás jellege, a hálózathoz való hozzáférés lehetősége, stb. Az uniós gyakorlat ezzel a szabályozással a tagállamok számára kötelezővé teszi az olyan állami monopóliumok felszámolását, amelyek nem tekinthetők a gazdaság szempontjából közérdekűnek, hanem kizárólag a bevétel szerzését szolgálják. Ilyenek például az alkohol, a dohány és a szerencsejáték.

A közüzemi vállalat fogalmát a jogalkalmazó gyakorlat alakította ki. Eszerint közüzemi az a vállalat, amelyik gazdasági tevékenységet folytat, és a tagállami hatóságok közvetlen – állami, vagy önkormányzati tulajdonosként - vagy közvetett módon – szabályozás által - meghatározó befolyást gyakorolnak.

Posta.A postai szolgáltatásokat az uniós politika a leginkább egyetemes jellegű szolgáltatásnak tartja, és a liberalizációt csak a hagyományos postai szolgáltatásokat kiegészítő szolgáltatások esetében - mint például a gyorsposta, otthoni küldeményfelvétel, átirányítás - tette kötelezővé. Az egyetemes postai szolgáltatások esetében is célul tűzte ki a fejlesztéseket és a postai szolgáltatások minőségének javítását. Az uniós szabályok kötelezik a tagállamokat, hogy uniós árképzési szabályokat alkalmazzanak, szabványoknak tegyenek eleget, és az uniós követelményeknek megfelelően a szolgáltatásokat egyetemessé tegyék.

Energiaszektor.Az energiaszektort a tagállamokban az 1980-as évek privatizációs tendenciái ellenére továbbra is a monopolhelyzetek jellemezték: az energiatermelés és szolgáltatás egy vállalat tulajdonában volt, az állami tulajdon domináns maradt, az energiatermelés és szolgáltatás legfeljebb koncesszió alapján került privatizálásra.     

Jellemző volt az állami hatósági szabályozás is. A verseny hiányát arra a feltételezésre alapozták, hogy az energiaellátás természetes monopólium.

Ez annyiban tény, hogy a verseny olyan módon nem hozható létre, hogy mindegyik piacra újonnan belépő szolgáltató új vezetékeket létesít, de a vezetékek üzemeltetője kötelezhető arra, hogy hozzáférést engedjen az új szolgáltatók számára. A hozzáférésnek nemcsak tagállamon belül, hanem a tagállamok között is meg kell valósulnia. A belépési díjat az állam jogosult meghatározni. A piaci verseny létrehozása ellenére a tagállamoknak garantálniuk kell, hogy a fogyasztók egy államilag garantált áron juthassanak hozzá a szolgáltatáshoz, és az ellátás elérhető legyen. Ennek érdekében létre kell hozni egy szabályozó hatóságot, amelynek feladata, hogy az uniós szabályok megvalósulását elősegítse és ellenőrizze. Ez nemzeti hatáskörbe tartozik.

Az uniós energiapolitika hátterében az energiaellátás költséghatékonyságának növelése áll. Az Európai Unió energiából behozatalra szorul, ráadásul olyan országokból, mint az arab országok, vagy Oroszország, amelyek politikai kockázatot jelentenek. Az energiatermelés és felhasználás hatékonyságának növelésétől az uniós politika az energiafüggőség csökkentését reméli. Az energiaszektor hatékonyságának elérését több lépésben dolgozták ki. A monopóliumok feloldásától és a piaci verseny létrehozásától alacsonyabb árat, jobb szolgáltatást várnak. Ehhez sok helyen még nem épült ki az infrastruktúra. A hatékonyság másik összetevője az energiaellátás folyamatossága, mert egy üzemzavar hatalmas költségeket okozhat a gazdaságban. Ehhez megfelelő biztonsági berendezések létrehozása szükséges. Lényegesek a környezetvédelmi szempontok is, amelyek olyan alternatív energiaforrások - mint szél, nukleáris energia, biomassza - felhasználását ösztönzik, amelyekkel a globális felmelegedés és a környezetszennyezés csökkenthető. A modern infrastruktúra létrehozására és az alternatív energiaforrások fejlesztésére állami támogatást kell adni.

Az infrastruktúra fejlesztését az indokolja, hogy az energiaszektorban a technika nem fejlődött olyan látványosan, mint a távközlés és a telekommunikáció területén, a liberalizációt az uniós versenypolitika kezdeményezte, és nem a technika fejlődése kényszerítette ki.

Közlekedés.Az uniós politika szempontjából a közlekedés a gazdasági tevékenység végzéséhez szükséges infrastruktúraként jelenik meg, amelyben a közlekedés elsősorban, mint a teherszállítás feltétele játszik jelentős szerepet. Már a Római Szerződés megfogalmazta az egységes közlekedéspolitika szükségességét. Az uniós politika ettől kezdve fokozatosan hozta létre a fuvarozás egységes piacát, amely a tagállamokban a fuvarozási engedélyek uniós szintű liberalizálását - a fuvarozók piacra lépésének lehetővé tételét - valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmát jelentette. A közlekedési infrastruktúra fejlesztését célozta az az uniós direktíva, amelyik kötelezővé tette a fuvarozó járművek számára úthasználati díj fizetését, amely fedezetet nyújtott a tagállamok számára az utak építésére, üzemeltetésére, karbantartására, valamint a környezetszennyezés, a torlódások és a balesetek költségeinek viselésére. A 2000-es évektől a hangsúly a közlekedés biztonságára, a környezetvédelemre helyeződött, és ennek érdekében támogatták a vasúti és a vízi teherszállítást, annak érdekében, hogy a közutakat tehermentesítsék.

Az uniós harmonizáció az 1990-es évek elején történt meg: a gépjárműadót, az úthasználati díjat, a közúti járművezetés feltételeit, a gépjárművek műszaki előírásait, regisztrációját, a veszélyes áruk szállítását, valamint a járművezetéssel kapcsolatos szociális intézkedéseket, mint a vezetés idejének maximálását, a pihenőidőt, stb. állapította meg. Sor került a közúti személyszállítás liberalizációjára is.

Vasúti közlekedés. A vasúti közlekedés liberalizációja elmaradt, így jelenleg is jórészt tagállami hatáskörbe tartozó, zárt piac. A zárt piac nemcsak a piacra történő belépést tekintve jelenti a tagállamok részéről a korlátozást, hanem technikai szempontból is átjárhatatlan, például a vasúti szerelvények nem mehetnek át egyik tagállamból a másikba, csak a határon történő mozdonycsere, átvizsgálás, címkézés után. A vasúti közlekedés szabályainak harmonizációja sem történt meg. A vasúti közlekedés fejlesztése is lemaradt, a szolgáltatás elavult, igénybe vétele az utóbbi évtizedekben drasztikusan csökkent. A vasúti közlekedés mind a teher, mind a személyszállításban egyre kevésbé versenyképes a közúti és a légi közlekedéssel. Ez utóbbi gyorsaságával, és kedvezményes áraival, az un. „fapados” járatokkal, egyre nagyobb részt hódított el a vasúttól.

Az 1990-es évektől kezdve történtek lépések a vasút liberalizációja és szabályozásának harmonizációja felé. Elsőként, 1991-ben a vasúti fuvarozás területén tették kötelezővé a tagállamok közötti együttműködést, majd a hálózatok kölcsönös átjárhatóságát – más tagállamok számára a használat lehetővé tételét – is kötelezővé tették. 2001-ben a vasúti teherszállítást liberalizálták, ennek keretében szétválasztották a vasúti infrastruktúra működtetőjét – amely a használati engedélyeket adta, és a díjat beszedte – valamint a fuvarozási szolgáltatást végző vállalkozást. Erre azért volt szükség, hogy a működtető ne legyen érdekelt más szolgáltatók piacra lépésének megakadályozásában. A fuvarozás feltételeit, valamint a vasúti infrastruktúra használati díját uniós irányelvek szabályozzák. A működtető tevékenységét egy független szabályozó hatóságnak kell felügyelnie. Ennek ellenére a vasúti liberalizáció meglehetősen lassan halad. Uniós szinten sor került egy Európai Vasúti Ügynökség felállítására, amely koordinatív, konzultációs szerepet tölt be.

2004-ben a liberalizáció a vasúti személyszállítás területén is létrejött, és sor került az utasok jogainak, a mozdonyvezetők szakmai képzésének szabályozására is. A vasúttársaságoknak az államtól való gazdasági függetlenségét megteremtették, a vasúti használati díjat harmonizálták, a 2000-es években pedig a vasúti személyszállítást liberalizálták. Az uniós közlekedési források túlnyomó részét a vasúti közlekedési infrastruktúra fejlesztésére fordítják.

Légi közlekedés.A nemzetközi légi közlekedés szabályait az uniós szabályozás előtt kétoldalú megállapodások és nemzetközi egyezmények szabályozták, a másik állam repülőterének használatához engedélyre volt szükség. Az egységes európai belső piac szükségessé tette a légi közlekedés liberalizációját és a szabályozás harmonizálását. A közszolgáltatások közül a légi közlekedés volt az első, 1987-től, ahol ez végbe ment.

A légi közlekedés piacára a belépés szabaddá vált, és a szállítási díjakat szabadon lehetett megállapítani. A piaci verseny fokozását jelentette az állami támogatások megszüntetése, valamint a repülőtéri (földi) szolgáltatások liberalizációja. Korábban a repülőtér ebben a tekintetben monopoljoggal rendelkezett, és más légitársaságok nem működtethettek repülőtéri szolgáltatásokat az adott ország repülőterén.

A szabályozás terén a legfontosabb uniós célkitűzéssé vált a környezetbarát szállítási mód, a biztonság magas színvonala, az energiatakarékosság és a rugalmasság. A kapacitások elosztásának érdekében szabályozták a légi járművek számára igénybe vehető le- és felszállási időt, a résidőt.

Vízi közlekedés.A belvízi hajózás területén az 1990-es évek elején valósult meg a liberalizáció és a műszaki harmonizáció, valamint a fejlesztési támogatások rendszerének kiépítése. Mindez a tengerhajózás területén is létrejött. Létrehozták a kombinált fuvarozást, amely a vasúti és vízi fuvarozást együttesen működtette.

Távközlés. A legforradalmibb változások a távközlés területén mentek végbe, amely a technika gyors fejlődésének következményeként új szolgáltatásokat - mint mobiltelefon, internet, kábeltévé, műholdas szolgáltatások - hozott létre. A távközlési szolgáltatásokat – a vezetékes telefont és a telefaxot - az 1990-es évek elejéig állami tulajdonú közüzemek működtették. Az uniós szabályozás eredményeként a tagállamok kötelesek a távközlési piac liberalizálására, és egy, a szolgáltatóktól független szabályozó hatóság létrehozására, amely az engedélyezés, a frekvenciaelosztás és az ellenőrzés feladatát látja el.

Az engedélyek száma nem korlátozható, kivéve a frekvenciák, vagy azonosító számok esetén, amelyet korlátos erőforrásnak neveznek, és amely technikailag nem tette lehetővé a korlátlan használatot. Az engedély megadásának feltételeit az uniós jogszabályok tartalmazzák. Az engedély lehet egyedi, amikor a frekvenciák elosztásáról van szó, és lehet bejelentési kötelezettség, amely utóbbi esetben a feltételek teljesülését a hírközlési hatóság utólag ellenőrzi.

A jelentős piaci részesedéssel rendelkező szolgáltatók számára többlet-kötelezettséget állapítottak meg. Erre azért volt szükség, mert ha a hálózatok jelentős piaci pozícióval rendelkező szolgáltatók kezében vannak, akkor különféle módszerekkel, például technikai nehézségek támasztásával, megakadályozhatnak más szolgáltatókat abban, hogy a hálózathoz hozzáférjenek. Ezért a hozzáféréshez és az összekapcsoláshoz kötelező előírásokat - például információadás, árazási szabályok, árukapcsolás és diszkrimináció tilalma - állapítanak meg a hálózat üzemeltetője számára.

A hagyományos vezetékes távközlési hálózatok hardver és szoftver elemekből állnak, ezek része az un. hurok, amely a végfelhasználóig érő drót. A hálózat kiépítése akkor gazdaságos, ha minél nagyobb földrajzi területet fog át. A mobiltávközlési és kábeljellegű megoldások azonban feleslegessé tették a nagy beruházási igényeket igénylő távközlési hálózatok létesítését, és az ahhoz való hozzáférés szabályozását. Megfigyelhető a konvergencia jelensége, ami azt jelenti, hogy egy-egy hálózat több távközlési szolgáltatás nyújtására képes, például a kábeltévés hálózat Internet, távbeszélő és digitális televíziós szolgáltatásokra, a mobiltávközlés pedig Internet és televíziós szolgáltatásokra. A szolgáltatók a hálózat - amely magában foglalja a hurkokat, az adótornyokat, az ingatlant - használatát kötelesek más szolgáltatók számára is lehetővé tenni. Az összekapcsolás kötelezettsége azt jelenti, hogy a különböző hálózatok között, például mobil és vezetékes távközlés, a szolgáltatók kötelesek lehetővé tenni az adatok továbbítását. A kapcsolódási felületet interfésznek nevezik.

Média-szolgáltatások. A sajtó, a rádió és a televízió szintén látványos fejlődésen mentek át az elmúlt évtizedekben. A szolgáltatások köre kibővült az internetes, a kábel, a műholdas és a digitális műsorszolgáltatással, amely technikailag feleslegessé tette a frekvenciák használatát és elosztásának szabályozását, ezzel a piacra történő belépés korlátlanná vált. Ezek a szolgáltatások közérdekűek abból a szempontból, hogy tájékoztatási kötelezettséget jelentenek, és kulturális értékeket közvetítenek, de gazdaságiak abból a szempontból, hogy a kereskedelmi média üzleti vállalkozás. Az egyetemes szolgáltatás csak a közérdekű információkkal kapcsolatban érvényesül, és csak az ilyen csatornákhoz való hozzáférést teszik kötelezővé.

A közszolgáltatások állami támogatása. Az uniós szabályok lehetővé teszik a közszolgáltató vállalatok állami támogatását az alábbi feltételek megléte esetén:

• Az állam a közszolgáltató vállalatot közszolgáltatási feladat ellátásával bízta meg, és a feladatot jól körülhatárolta.
• A támogatást objektív és átlátható módon határozzák meg, annak érdekében, hogy a közszolgáltató vállalat a többi versenytárssal szemben ne kerüljön előnybe.
• Az állami támogatás a közszolgáltató feladat ellátásához szükséges mértéket nem haladhatja meg.
• Ha a közszolgáltató vállalatot nem pályázat alapján választották ki, akkor szükséges költségelemzés is, annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a közszolgáltató vállalat nem hatékony működéséből eredő veszteség állami pénzeszközökből történő finanszírozása.

Ezek a támogatások – ha a tagállam a négy feltételt betartja - nem minősülnek állami támogatásnak, ezért előzetes bejelentési kötelezettség sem terheli.

A közszolgáltató vállalatok állami támogatására jó példa az egyetemes szolgáltatás. Az állam által kijelölt egyetemes szolgáltatót kötelezik a fogyasztók ésszerű igényeinek kielégítésére, az egyetemes távközlési szolgáltatásokhoz elérhető áron való hozzáférésre, nyilvános távbeszélő állomások üzemeltetésére, tudakozó szolgálat működtetésére, előfizetői nyilvántartás vezetésére, valamint híváskorlátozás, részletező számla és számhordozás szolgáltatására. Az egyetemes szolgáltató és a fogyasztó között megkötendő szerződés kötelező tartalmi elemeit az uniós szabályok szintén meghatározzák. A kijelölt egyetemes szolgáltató szolgáltatásait bárki jogosult igénybe venni. Az egyetemes szolgáltató többlet-kötelezettségeiért az államtól kompenzációt kap.

Az uniós jogban az állami támogatások körében került szabályozásra az un. befagyott költség problémája. A közszolgáltatások terültén a liberalizáció előtt a monopolhelyzetek voltak jellemzőek, ebből következően pedig a hatósági árszabályozás. Az állam a hatósági árakat ekkor úgy állapította meg, hogy abba belefoglalta a magántulajdonban levő közszolgáltató vállalat saját forrásból megvalósított közműberuházásait is, mint költséget. A liberalizáció után az újonnan piacra lépő közszolgáltató vállalatoknak ilyen beruházásokat nem kellett megvalósítaniuk, mivel az uniós szabályok értelmében jogosultak lettek a hálózatok használatára. Az újonnan belépők tehát – a kisebb költségeik miatt – alacsonyabb szolgáltatási díjat tudtak megállapítani, ami a korábbi közszolgáltató vállalatokat nem tette versenyképessé. Ezért, ha az állam a korábbi közszolgáltató vállalatok számára ezt a költséget kompenzálja, annak érdekében, hogy azt a közszolgáltató vállalat ne a fogyasztókra terhelje, akkor megengedett állami támogatásnak minősül.

Árszabályozás és szabályozó hatóságok. Az Európai Unióban számos ország ellen indult eljárás, mert a szabályozó hatóságok nem feleltek meg az uniós követelményeknek. Ennek az az oka, hogy az utóbbi tíz évben vált a liberalizálás széles körben gyakorlattá az európai országokban, addig csak az Egyesült Államokban és az Egyesült Királyságban voltak a szabályozó hatóságoknak hagyományai. Az Európai Bizottság javaslata szerint a szabályozó hatóságoknak minden politikai, köz- és magántestülettől függetlennek kell lennie - amelyre a választott testület a legalkalmasabb szervezeti forma – valamint jogi személyiséggel, és érdemi döntési jogkörrel kell rendelkeznie. A függetlenség másik garanciája, hogy a szabályozó hatóságnak saját erőforrásokkal, költségvetési autonómiával kell rendelkeznie. A szabályozott és megfelelő eljárási rend pedig annak a feltétele, hogy a szabályozó hatóság működése átlátható és kiszámítható, a hatóság pedig elszámoltatható legyen. Megfigyelték, hogy amikor ezek a követelmények megvalósultak, akkor a szabályozó hatóság a lakossági érdekekre fogékonyabbá vált.

6.7. Az infrastrukturális közszolgáltatások Magyarországon

Az infrastrukturális közszolgáltatások kialakulása. A gazdasági elmaradottság miatt a közszolgáltatások Magyarországon csak a 19. század végén kerültek megszervezésre, és csak egy 1912-es törvény kötelezte a belügyminisztert a városokban az alapvető infrastrukturális közszolgáltatások megszervezésére. A közszolgáltatások közüzemek formájában működtek, vagy koncesszióba adhatók voltak.

A koncessziót alkalmazták a vasút és a távközlés esetében, és az engedélyokmányban az engedélyes számára kizárólagossági jogot adtak, valamint egyéb előírásokról - például menetrend, szállítási díjak, árak - is rendelkeztek, és kikötötték az államosítás jogát. A kereskedelmi miniszternek széles körű jogosítványai voltak a díjszabás megállapításában és a vasút felügyeletében. A postai szolgáltatásokat az 1850-es törvény olyan állami monopóliummá nyilvánította, amely magánosok számára nem volt átadható.

A kommunista államban az infrastrukturális közszolgáltatásokat a szoros államigazgatási irányítás alatt álló közüzemek nyújtották, amelyek 1990-ig változatlan formában működtek, annak ellenére, hogy a gazdaságirányítás reformját követően az állami vállalatok és a közigazgatás kapcsolata lazult.

Az 1990-es évek elejétől a közüzemi vállalatokat gazdasági társasággá alakították, és attól függően, hogy azok helyi, vagy központi közszolgáltatásnak minősültek, az önkormányzat, illetve az állam tulajdonába kerültek. Az energiaszektorban az önkormányzat és az állam a közüzemi vállalatok közös tulajdonosaivá váltak.

Az 1990-es évek közepétől az infrastrukturális közszolgáltatások erőteljes privatizációja volt megfigyelhető, eleinte koncessziós, vagy eladásos formában, később, a 2000-es évek elejétől pedig sor került az uniós elvárásoknak megfelelően, több közszolgáltató ág liberalizációjára is.

Az Európai Unió erőteljes liberalizációs tendenciái ellenére a második Orbán kormány 2010-től az infrastrukturális közszolgáltatások területén a volt kommunista gazdaságirányításhoz hasonló módszereket – államit tulajdonba vétel, szabályozott árak, nonprofit jogi forma - vezetett be a szolgáltatások árának csökkentése érdekében, amely lépéseknek nem is titkoltan, politikai célja volt. Az un. rezsicsökkentés a kormány választási ígéreteinek lényeges részét képezte, és ennek teljesítését annyira fontosnak tartotta, hogy azt is mellékes szempontként kezelte, hogy az ennek következtében létrejött közszolgáltató vállalatok veszteségeit, illetve hiányzó fejlesztési forrásait az állami költségvetésnek kell finanszíroznia.

Közszolgáltató monopóliumok. 1990-től az összes infrastrukturális közszolgáltatás olyan állami monopóliummá vált, amely magánvállalkozások számára koncesszióba adható lett. A koncesszióköteles tevékenységek köre a későbbiekben egyre szűkült, mert 1995-ben a kormány az energiaszektort nem koncesszió, hanem eladás útján kívánta privatizálni, ezért a villamos energia és gázszolgáltatást kivette a koncessziós törvény hatálya alól. Az uniós csatlakozást követően, 2004-től, az uniós elvárásoknak megfelelően, a közszolgáltatások csaknem mindegyikét liberalizálták. 2010-re csak a trolibusz szolgáltatás, az autópálya üzemeltetése, a földgáz szállítása, valamint az ivóvízellátás és szennyvízelvezetés maradt koncesszióba adható állami monopólium.

A második Orbán kormány a koncessziós törvényből kivette a koncesszióköteles tevékenységek felsorolását, és egy általános meghatározást adott arra vonatkozóan, hogy mely gazdasági tevékenységek adhatók koncesszióba: ezek a kizárólagosan az állam, vagy a helyi önkormányzat által végezhető gazdasági tevékenységek.  

2010-től a második Orbán kormány kiszélesítette a közszolgáltató monopóliumok körét is, és a fokozott állami beavatkozást ezekben a szektorokban az állami tulajdon részarányának növelésével együtt kívánta végrehajtani. Az állami beavatkozást a kormány sokszor fokozatosan – és nem mindig a jogi szabályozás útján, az állami monopólium deklarálásával – növelte, hanem például állami felvásárlásokkal, államosításokkal, az üzleti vállalkozások piacról való kiszorításával, a hatáskörök átszervezésével, új pályázatok kiírásával, illetve új piacok létrehozásával.

Ennek a fajta gazdaságpolitikának a közszolgáltató szektorban az a célja, hogy szakítson azzal a korábbi gyakorlattal, amely szerint a közszolgáltatást működtető üzleti vállalkozások – sokszor a multinacionális vállalatok – érdekérvényesítő képessége következtében a közszolgáltatások árának meghatározása állandó vita és alkudozások tárgyát képezte a kormány és a közszolgáltatók között. A második Orbán kormány szerint ez a folyamat oda vezetett, hogy a kormány tehetetlenné vált a közszolgáltató szektort működtető üzleti szférával szemben, ami a szolgáltatások árainak növeléséhez vezetett. A kormány határozott célkitűzése volt ezért, hogy az üzleti szféra érdekérvényesítő képessége a kormánnyal szemben csökkenjen, és a kormány a közszolgáltatások árát a saját elképzelései szerint, minden korlátozástól mentesen, alakíthassa.  

Az állami monopóliumok köre 2010-től jelentősen kiszélesedett, kibővült a hulladékgazdálkodással, a vasúti személyszállítással, az árufuvarozással, a helyi és helyközi közúti személyszállítással, a helyi közművek, a repülőtér, a parkok, közterületek és a csatornák, a földgáztározók működtetésével, az infokommunikáció több tevékenységi területével, valamint az elektronikus útdíjjal kapcsolatos szolgáltatásokkal, és a mobilfizetéssel is. 

A szolgáltatás ára. Az 1990-es évek első felében, amikor a közüzemeket gazdasági társaságokká alakították, a közszolgáltatások ára még mindig alacsony volt, annak köszönhetően, hogy az állam és az önkormányzatok számára fontosabb szempont volt az ebből származó politikai előny, mint a közszolgáltató vállalatok nyereségessé tétele.   

Mindez a közszolgáltatások koncesszióba adásával az 1990-es évek közepétől, alapvetően megváltozott, és szembe került egymással a közszolgáltató vállalat profitérdekeltsége és a fogyasztók alacsony szolgáltatási díjhoz fűződő érdeke. 2010-től a második Orbán kormány határozottan érvényesítette a közszolgáltatások alacsony áron történő nyújtását, bár ezzel több közszolgáltató vállalat veszteségessé vált. A fogyasztói elvárások ezzel szemben teljesültek, ami a 2014-es sikeres választási eredményekben is megnyilvánult, az un. rezsicsökkentés népszerűsége miatt.

Szabad áras szolgáltatások.A szabad ár gyakorlati alkalmazása kezdettől fogva ellentmondásosnak bizonyult. A koncessziós díj és a szolgáltatás árának meghatározása nehézségekbe ütközött a koncessziós szerződés hosszú, több évtizedes tartamára, a koncessziós szerződés pedig csak a szerződő felek kölcsönös beleegyezésével volt módosítható. Az árban, a változó gazdasági körülmények miatt, időről-időre meg kellett volna állapodni.  A koncessziós szerződésben kikötött árak így vagy a koncessziós vállalat veszteségességét okozták a túl alacsony szolgáltatási díj miatt, vagy a fogyasztók indítottak eljárást, mert a szolgáltatás díját túl magasnak tartották.

Az autópályák használatáért fizetendő díj szabad áras szolgáltatás volt, amelyet a szerződő felek a koncessziós szerződésben határoztak meg, vagy, ha az autópályát az állam működtetette, akkor a miniszter volt jogosult az autópályadíj meghatározására. Az autópálya koncessziók esetében a koncessziós szerződés a koncessziós társaságot feljogosította az autópályadíj – amely szabad áras szolgáltatás volt - emelésére, amire több esetben is, azért volt szükség, mert a vártnál kisebb forgalom miatt a koncessziós társaságnak jelentős veszteségeket kellett elviselnie. A megemelt autópályadíjak miatt a fogyasztók versenyfelügyeleti eljárást indítottak, amelyben a Gazdasági Versenyhivatal nem hozott érdemi döntést, hivatkozással arra, hogy nem árszabályozó hatóság, és nincs hatásköre arra, hogy a koncessziós társaság gazdálkodását átvizsgálva, meg tudja állapítani, hogy az áremelés valóban indokolt volt-e. Az M5-ös autópálya esetén az egyre emelkedő autópályadíjak miatt a Medgyesy kormányra nehezedő nyomás hatására a kormány az autópálya koncessziót – hatalmas kompenzáció árán – felmondta, és az autópályát ismét állami használatba vette.

Az ivóvízellátás vertikális rendszerben történik, ahol regionális szinten, monopolhelyzetben levő vízközművektől vásárolják a szolgáltatók az ivóvizet. Az esetek egyik részében az árról a koncessziós szerződésben kellett megá

Oldal: Bordás Mária: Gazdasági kormányzás IV
Prof. Dr. Bordás Mária Ph.D. honlapja - © 2008 - 2024 - bordas-tomolya.hupont.hu

Ingyen honlap és ingyen honlap között óriási különbségek vannak, íme a második: ingyen honlap

ÁSZF | Adatvédelmi Nyilatkozat