Bordás Mária:

A közigazgatás gazdaságtana

– a gazdasági kormányzás lehetőségei és dilemmái -

 

Lektorálta: Prof. Dr. Lentner Csaba

 

Második kiadás

2014.

Budapest

 

 

 

 

 

 

 

Bordás Mária       fénykép

Habilitált egyetemi docens a nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Karán, ahol a gazdasági kormányzás, és a hatékony állam kérdéseivel kapcsolatos tárgyakat tanítja alapszakon, mesterszakon, valamint a Közigazgatás-tudományi Doktori Iskolában, angol és magyar nyelven. A Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola törzstagja.

Az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán szerzett diplomát 1984-ben, majd ugyanott PhD fokozatot 1997-ben. 2009-ben habilitált a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán.

Rövidebb idejű tanulmányokat folytatott a Strasbourgban, 1990-ben, az Institute of Comparative Law, 1993-ban Firenzében az Academy of European Law, valamint 1995-ben, Salzburgban, a Centre for the Sudy of American Culture and Language oktatási intézményeiben.

2012-2013-ban tudományos dékán-helyettes volt a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Karán, ugyanebben az időszakban a Közpolitika és Közigazgatás-fejlesztési Tanszék vezetője is. 2013-ban akadémiai tanácsadó volt a NATO COE-DAT (Centre of Excellence Defence Against Terrorism) intézményében, Ankarában.

Fulbright vendégprofesszor volt 1999-ben az amerikai egyetemen: Virginia Politecnic Institute and State University, Department of Urban Affairs and Planning, ahol a privatizáció és az egészségügy kérdéseit oktatta és kutatta. 2013-ban vendégelőadó volt az ankarai egyetemen: METU (Middle East Technical University) Faculty of Economic Sciences, Department of International Relations, ahol EU jogot oktatott.

Különböző amerikai és európai intézményeknél végzett kutatásokat a közigazgatás területén. Ezek közül a legjelentősebbek: NATO COE-DAT (Centre of Excellence Defence Against Terrorism, Ankara, ASPA (American Society for Public Administration) USA, NISPAcee (The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe) Bratislava, Local Government and Public Service Initiative (Open Society Institute) Budapest, Constitutional and Legislative Policy (Open Society Institute) Budapest, National Forum Foundation, USA., Commission of the European Communities, Brüsszel, Állami Számvevőszék, Miniszterelnöki Hivatal, valamint a Corvinus Alapítvány és a Telenor Magyarország Zrt. közös kutatási projektjeiben.

Amerikai és európai nemzetközi konferenciákon rendszeresen prezentálja kutatási eredményeit angol nyelven.

Könyveket és számos tanulmányt publikált hazai és külföldi folyóiratokban, tanulmánykötetekben a közszolgáltatások szervezése, a közszektor versenyfelügyelete, az egészségügy és a jóléti szféra reformja, a privatizáció és a liberalizáció, a gazdasági kormányzás, a hatékony állam, az állami korrupció és etika, a közigazgatási vezetés, a dereguláció és az elektronikus közigazgatás területén.   

Jogi tanácsadó volt az Egészségügyi Minisztérium World Bank Project Management Unit egészségügyi reformkísérletében 1998-ban, majd 1999-ben az Egészségügyi Minisztériumban az egészségügyi alapellátás privatizációjának törvény-előkészítésében.

1991-től tagja a Magyar Ügyvédi Kamarának. Korábban ügyvédi praxist is folytatott, ennek keretében jogi szakvéleményeket készített, és peres ügyeket látott el. Legjelentősebb volt ügyfelei: Magyar Orvosi Kamara, Magyar Gyógyszerész Kamara, Szociális és Családügyi Minisztérium, Fővárosi Önkormányzat és Pest Megyei Önkormányzat.

Legfontosabb közéleti tevékenységei: két amerikai folyóiratban szerkesztőbizottsági tag, valamint akadémiai tanácsadó tag, két magyar folyóirat szerkesztőbizottsági tagja, a Magyar Jogászegylet Európai Unió Joga Szakosztály elnöke, az MTA köztestületi tagja, a Corvinus Alapítvány kuratóriumi elnöke.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Előszó

Ez a könyv eredetileg azzal a céllal készült, hogy a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karának mesterszakán, a 2008-ban a mesterszakon indult “Közigazgatás és gazdaság” elnevezésű kurzus számára tananyag legyen, később az egyetem jogutóda, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Karán is ugyanezzel az elnevezéssel oktatott törzstárgy kötelező tankönyve lett a mesterszakon.

A könyv azonban – eredeti céljától eltérően – nem elsősorban tankönyvként szolgál, hanem olyan szakkönyv, amely monografikus jelleggel dolgozza fel azt a kérdéskört, hogy a történelem során, valamint napjainkban is, a gazdasági kormányzás milyen eszközökkel és módszerekkel képes befolyásolni a gazdasági folyamatokat, és hogy ennek a tevékenységnek melyek a lehetőségei és korlátjai.

A korábbi, gazdasági közigazgatási megközelítéssel szemben, a könyv nemcsak a gazdasági kormányzással foglalkozó szervezetek jogállását, hatáskörét, eljárását mutatja be, és nem is közgazdaság-tudományi mű, amelynek célja a gazdasági folyamatok elemzése. „A közgazdasági fejtegetések – és ez adja a mű eredetiségét – a közigazgatáshoz kötődően nyernek kifejezést, vagyis azt ismerheti meg az olvasó, hogy a közigazgatás mit tesz s milyen közigazgatási irányzathoz kapcsolódóan a világ vezető államaiban, valamint Magyarországon a gazdasági élet jó irányba történő befolyásolása érdekében.” (Részlet a könyv első kiadásának lektora, Lőrincz Lajos lektori véleményéből.)

A magyar gazdaság helyzetéért az elmúlt 25 év során sokan a gazdasági kormányzás alacsony színvonalát tették felelőssé. Ebben sok igazság van. Amikor ismert magyar közgazdászok nyilatkoznak, ugyanarról a gazdasági kérdésről gyakran egymásnak homlokegyenest ellentmondó véleményt fogalmaznak meg. Könnyen az a benyomásunk támad ezáltal, hogy véleményüket politikai hovatartozásuk határozza meg. Mindez nem könnyíti meg a tisztánlátást, és a kormány gazdaságirányító tevékenységének értékelését sem.

A közigazgatás és gazdaság kapcsolatának átfogó, elméleti szintű feldolgozására eddig legfeljebb egyes részterületeken került sor. A közgazdaságtudomány a gazdasági folyamatokat írja le, és csak érintőlegesen foglalkozik a kormány gazdasági szerepével. A közigazgatási tankönyvek pedig túlnyomó részben a gazdasági szervezeti-jogi szabályozást ismertetik. Egyikből sem érthető meg igazán, hogy a közigazgatás milyen szerepet tölt be a gazdasági folyamatok alakulásában.

Ez a könyv nemcsak arról szól, hogy a közigazgatás milyen eszközökkel irányítja a gazdasági folyamatokat, hanem arról is, hogy milyen célokat kell követnie annak érdekében, hogy a gazdaság az elvárásoknak megfelelően működjön. Ezért ahhoz, hogy a közigazgatás gazdasági funkciói érthetővé váljanak, röviden be kellett mutatnunk a gazdasági folyamatok működését is. Ahhoz, hogy a kormány gazdasági szerepét elemezhessük, azt is látnunk kell, hogy mi az, amit működtetnie kell.

A közigazgatás a gazdaságra sokféle módon gyakorol befolyást, és ennek során különféle dilemmákkal szembesül. A könyv kísérletet tesz a gazdaság és a közigazgatás bonyolult és sokrétű kapcsolatának bemutatására. Először a gazdasági közigazgatás történetileg kialakult modelljeit ismertetjük, majd a következő fejezetekben azt elemezzük, hogy a közigazgatásnak milyen gazdasági problémákat kell megoldania, és ennek melyek a lehetőségei és a korlátjai.

Az elméleti megközelítésen túl a könyv bemutatja a napjainkban érvényesülő nemzetközi tendenciákat, és a magyarországi átmenet időszakának legfontosabb gazdasági közigazgatási kérdéseit is.

Köszönetnyilvánítás

Hálával tartozom a 2010-ben elhunyt Lőrincz Lajos professzor úrnak, akinek tanácsai és segítségnyújtása sokat segítettek ennek a könyvnek a megírásában, és akitől volt alkalmam rengeteget tanulni az elmúlt évtizedek során.

Köszönetet mondok Kiss László professzor úrnak szakmai támogatásáért, és azért, mert a könyv 2010-ben megtartott bemutatóján ismertette és méltatta a könyvet.

Köszönettel tartozom még Lentner Csaba professzor úrnak is, aki elvállalta a könyv második kiadásának lektorálását, és tanácsaival segített a könyv tovább-fejlesztésében.

 

A szerző

 

Budapest, 2014. május 14.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tartalomjegyzék

Előszó.. 4

1. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS DILEMMÁI. 10

1.1. Mikor tekinthető egy gazdaság jól működőnek?. 10

1.2. Mikor kell az államnak beavatkoznia a gazdaság működésébe?. 13

1.3. Mi várható el a gazdasági közigazgatástól?. 15

1.4. Hogyan irányítsa az állam a gazdasági folyamatokat?. 17

2. A GAZDASÁGIRÁNYÍTÁS TÖRTÉNETILAG KIALAKULT MODELLJEI. 23

2.1. Az ókori államok és a gazdaság. 23

2.2. Gazdasági intézkedések a középkorban. 26

2.2.1. A korai és a virágzó feudalizmus gazdasága. 26

2.2.2. A feudális abszolutizmus gazdaságpolitikája. 28

2.3. A kapitalizmus gazdasági rendje. 29

2.3.1. Az állam szerepe a liberálkapitalizmus idején. 29

2.3.2. Gazdaságirányítás a fejlett kapitalizmusban. 33

2.4. A kommunista gazdaságirányítási rendszer. 38

2.4.1. A szovjet modell 38

2.4.2. A közép-kelet európai modellek. 40

2.5. Magyarország gazdaságirányítási rendszere. 41

2.5.1. A középkor. 41

2.5.2. A kapitalizmus. 43

2.5.3. A kommunizmus. 46

3. A GAZDASÁGPOLITIKÁT MEGHATÁROZÓ TÉNYEZŐK.. 50

3.1. A menedzsment szemléletű gazdaságpolitika. 50

3.2. Az Új Közmenedzsment hatása Európában. 54

3.3. Új kihívások a gazdaságpolitika számára. 57

3.3.1. A közérdek érvényesítése. 58

3.3.2. Gazdaságpolitika és alkotmányos szabályozás. 59

3.3.3. Az Európai Unió gazdaságpolitikája. 64

3.3.4. A nemzetközi szervezetek. 72

3.3.5. A globalizmus és a nemzetállamok. 73

3.3.6. A régió, mint a gazdaságfejlesztés új területe. 75

3.4. A magyar gazdaságpolitika. 79

3.4.1. A politika túlzott befolyása. 79

3.4.2. A magyar gazdasági alkotmány. 82

3.4.3. A globalizmus Magyarországon. 86

3.4.4. Magyarországi régiók. 87

4. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS SZEREPE A GAZDASÁGPOLITIKA KIALAKÍTÁSÁBAN.. 95

4.1. A költségvetési és a monetáris politika. 95

4.1.1. A konjunktúraciklus. 95

4.1.2. A gazdaságpolitika lehetőségei és korlátjai 96

4.1.3. A keynesi gazdaságpolitika. 96

4.1.4. A költségvetési politika. 97

4.1.5. A monetáris politika. 99

4.1.6. A költségvetési és a monetáris politika hatékonyságának kérdései 100

4.2. A munkanélküliség kezelése. 103

4.2.1. A munkanélküliség oka. 103

4.2.2. A munkanélküliség mérése. 104

4.2.3. A foglalkoztatás növelése. 105

4.2.4. A foglalkoztatás szervezete. 107

4.3. Az infláció. 107

4.4. A jövedelempolitika. 108

4.4.1. A jövedelempolitika szempontjai. 108

4.4.2. Tulajdonból származó jövedelem.. 108

4.4.3. A munkajövedelem.. 108

4.4.4. Szociális juttatások. 111

4.4.5. A vállalkozásból származó jövedelem.. 112

4.5. Gazdasági és monetáris unió. 112

4.6. Magyarország stabilizációs politikája. 115

5. A VERSENYFELÜGYELET.. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.1. A piaci verseny jellemzői és a kormányzati beavatkozás eszközei Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.2. A versenyjog és a versenypolitika. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.2.1. Az Európai versenyjog története. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.2.2. Az amerikai versenyjog története. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.2.3. A versenyjog intézményei Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.2.4. Versenypolitika. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.3. Az állam versenykorlátozó tevékenysége. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.3.1. A monopóliumok kialakulása. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.3.2. Az árszabályozás. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.3.3. Állami támogatások. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.4 Az Európai Unió versenyjoga. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.4.1. A versenykorlátozások joga. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.4.2. Az állam versenykorlátozó tevékenységének közösségi szabályai Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.5. Versenyjog Magyarországon. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.5.1. Az állami monopóliumok. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.5.2. A magyar versenyjogi szabályozás. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.5.3. Versenypolitika az átmenet időszakában. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

5.5.4. Állami támogatások. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.  A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK SZERVEZÉSE.. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.1. A közszolgáltatások szervezésének kérdései Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.2. A közigazgatás sajátosságai és a közszolgáltatások. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.3. Az infrastrukturális közszolgáltatások. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.3.1. A közszolgáltató üzem jogállása és irányítása. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.3.2. A közszolgáltatások működtetésére kötött szerződések. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.4. A közszolgáltatások piacosításának kérdései Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.4.1. Az amerikai neoliberalizmus privatizációs gyakorlata. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.4.2. Az európai privatizáció megoldásai Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.5. A közszolgáltató monopóliumok versenyjogi megítélése. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.6. Az Európai Unió közszolgáltatásokkal kapcsolatos politikája. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.7. Az infrastrukturális közszolgáltatások Magyarországon. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.8. Az egészségügyi szolgáltatások. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.8.1. Egészségügyi modellek a fejlett piacgazdaságokban. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.8.2. A szolidaritás és a hatékonyság kérdései a magyar egészségügyben. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

6.8.3. A gyógyszerpiac. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7. AZ ÁLLAMI TULAJDON KEZELÉSE ÉS A KÖZPÉNZEK FELHASZNÁLÁSA.. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.1. A közvagyon és a gazdasági hatékonyság kérdései Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.2. Az állami tulajdon kérdései Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.2.1. Az  állami tulajdon története. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.2.2. Az állami tulajdon formái. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.2.3. A tulajdon története Magyarországon. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.2.4. A privatizáció Magyarországon az átmenet időszakában. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.2.5. Az állami tulajdon köre Magyarországon. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.3. A közpénzek felhasználása. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.3.1. A közpénzek felhasználásának jelentősége. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.3.2. A közpénzek felhasználásának modelljei Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.3.3. Közpénzek története Magyarországon. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.4. Az üzleti elvek alkalmazhatósága. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.4.1. Nemzetközi tendenciák a hatékonyság érvényesítésében. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.4.2. Közigazgatás és üzleti elvek Magyarországon. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

7.5. Az állami korrupció. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.  A GAZDASÁÉGI TEVÉKENYSÉGEK SZABÁLYOZÁSA.. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.1. A szabályozás tárgyai Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.2. Fogyasztóvédelem.. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.2.1. A fogyasztóvédelem kialakulása. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.2.2. A fogyasztóvédelem eszközei. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.2.3. A fogyasztóvédelem jogintézményei. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.2.4. A fogyasztói igények érvényesítése. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.2.5. A fogyasztóvédelem uniós szabályai. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.3. A pénzügyi szektor felügyelete. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.4. Dereguláció és elektronikus ügyintézés. Hiba! A könyvjelző nem létezik.

8.5. A vállalkozások adminisztratív terhei és az elektronikus ügyintézés lehetőségei Hiba! A könyvjelző nem létezik.

Irodalom... Hiba! A könyvjelző nem létezik.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS DILEMMÁI

1.1. Mikor tekinthető egy gazdaság jól működőnek?

Ahhoz, hogy megértsük a közigazgatás gazdaságban betöltött szerepét, azt a kérdést kell megválaszolnunk, hogy a közigazgatás miként segítheti elő a gazdaság jobb működését.  A kérdés azonban azt a további kérdést veti fel, hogy mikor tekinthetjük ideálisnak a gazdaság fejlődését?

Széles körben elfogadott közgazdaságtudományi nézet, hogy a kormány gazdaságpolitikájának a gazdaság növekedését, hatékonyságát és az egyének jólétét kell szolgálnia, mert ezek a legfontosabb elvárások a gazdaság működésével szemben.

A gazdasági növekedés. Gazdasági elemzők legtöbbször a gazdasági növekedés mértékével mérik a gazdaság sikerességét. Gazdaságtörténészek azonban az egyes történelmi korokat abból a szempontból vizsgálják, hogy a gazdaság miként fejlődött. A bruttó nemzeti jövedelem (GDP) a gazdasági növekedés mutatója, de ebből önmagában nem vonható le következtetés arra, hogy a gazdaság fejlődött-e egy adott időszakban, mert a gazdasági fejlődést más szempontok is meghatározzák.

A gazdasági fejlődés egyértelmű jelének kell tekinteni, amikor a gazdaság egy fejlettebb termelési módra tér át, például az önellátó gazdaságról a piacgazdaságra. Amikor a mezőgazdaság, az ipari termelés és a szolgáltató szektor aránya ez utóbbiak javára tolódik el, szintén a gazdasági fejlődés bizonyítékai. A kapitalizmus előtti társadalmakban a földművelés és az állattenyésztés volt a meghatározó, mivel a termelékenység olyan alacsony volt, hogy elsősorban a lét fenntartásáról kellett gondoskodni. Később, amikor a mezőgazdaság fejlődése már olyan szintet ért el, hogy az emberi erőforrás átcsoportosítható volt más területekre, lehetővé vált az iparosodás. Napjainkban a jövedelmek növekedésével együtt a kereslet a szolgáltatások iránt nő, kevésbé a fogyasztási cikkek iránt, és egy gazdaság fejlettségét a szolgáltató szektor nagyságával is szokás jellemezni.

A közgazdaságtudomány kénytelen bizonyos értékeket és erkölcsi elvárásokat is megfogalmazni a gazdaság optimális működésének kritériumaként, bár tény, hogy ezeket sok közgazdász kevésbé tartja közgazdaságtudományi kérdésnek, sokkal inkább olyannak, amely a politikától függ. A közgazdaságtudomány egyébként nemigen tud mit kezdeni a politikával, azt úgy tekinti, mint racionálisan kevéssé megfogható tényezőt, amely lehet, hogy a gazdasági folyamatokra a köz érdekében gyakorol befolyást, de gyakran szűk látókörű módon hoz döntéseket, vagy személyes érdekeket szolgál.

A konkrét esetekben nem mindig könnyű eldönteni, hogy a politika az adott helyzetben valóban a gazdaság fejlődése szempontjából a legoptimálisabb döntést hozta-e.

Magyarországon például a privatizációt rendszerint éles viták kísérik. A privatizációt lebonyolító kormányokat támogatók szerint a privatizáció elősegítette a magyar gazdaságban a piacgazdaság intézményeinek gyors létrejöttét, a versenyszféra vállalatait fellendítette, a közszolgáltatásokat hatékonyabbá tette, és az összes hibája ellenére szükségszerű volt. A privatizáció kritikusai szerint azonban a nemzeti vagyont a privatizációval elkótyavetyélték, elősegítették a volt kommunista politikai elit hatalmának átmentését, és teret engedtek a nemzetközi tőke egészségtelen befolyásának. A privatizáció – az ilyen vélekedések szerint - a legtöbb esetben korrupt módon zajlik, célja kizárólag a politikai elit személyes meggazdagodása.

A 2010 óta zajló ellentétes folyamat, a közszolgáltató szektor vállalatainak, valamint a nemzetgazdaság szempontjából stratégiailag alapvető fontosságú vállalatoknak az állam által történő felvásárlása sem kevésbé képezi vita tárgyát a közgazdaság-tudományi irodalomban. Célja és előnye a „visszaállamosításnak”, hogy a magyar nemzetgazdaságot függetlenítse a nemzetközi tőke befolyásától, annak érdekében, hogy a magyar kormány saját, a nemzet érdekeit képviselő gazdaságpolitikát tudjon kialakítani. Mások viszont féltik a piaci verseny intézményét az állami tulajdon dominánssá válása, az állam monopolhelyzetbe kerülése miatt.   

A közgazdaságtudomány két irányzatot képvisel: a leíró közgazdaságtan azokkal a gazdasági jelenségekkel foglalkozik, amelyek számszerűsíthetők, vagy tényszerűen leírhatók - mint például az infláció, vagy a munkanélküliség mértéke és hatása - és amelyre egzakt megoldásokat lehet kidolgozni. A normatív közgazdaságtan által felvetett kérdésekben, amelyek valamilyen módon értékítéletet tartalmaznak - például hogy a munkanélküliség felszámolása, vagy az infláció csökkentése a fontosabb gazdasági cél - nem véletlenül, a legnagyobbak a nézetkülönbségek.

A gazdaság hatékonysága.A gazdasági közigazgatás másik céljaként megfogalmazhatjuk a gazdaság hatékonyságát is. A közgazdaságtudomány a legáltalánosabb értelemben azt a gazdaságot tekinti hatékonynak, amelyik a termelési lehetőségeinek határán van. A hatékonyság mértékének a konkrét esetekben történő megállapításához bonyolult közgazdasági elemzések és számítások szükségesek, ehhez azonban elvek és kritériumok meghatározása szükséges.

Kiindulhatunk abból, hogy mikor működik jól, vagy rosszul egy gazdaság. A gazdasági folyamatokat kedvezőtlenül befolyásolják a piaci kudarcok, amelyek sokfélék lehetnek, például a monopólium, az infláció, a munkanélküliség, a recesszió, stb. Ebből következően tehát, ideális esetben, a gazdaságban piaci verseny van, a gazdaság növekszik, stabil és magas a foglalkoztatás is. Kérdés, hogy mely tényezők határozzák meg azt, hogy a gazdasági folyamatok ebbe az irányba fejlődnek-e?

Kétségtelen, hogy elsősorban az állam felelős azért, hogy olyan gazdaságpolitikát folytasson, és a gazdaság működéséhez olyan közigazgatási környezetet alakítson ki, amelyik elősegíti annak jó működését.

A gazdaság hatékony működését ugyanakkor egy időszakban más tényezők is meghatározzák. A termelési tényezők, mint a föld, a természeti erőforrások, a munkaerő és a tőke össztermelése, mint objektív tényezők, határozzák meg egy gazdaság teljesítőképességének határát.  A kollektivizálás, mint a mezőgazdasági földtulajdon átalakítása például jelentős szerepet játszott a kommunista gazdaság kiépítésében, vagy a tőketulajdon kialakulása a kapitalista gazdaság megerősödésében az eredeti tőkefelhalmozás idején. A munka formáinak változásai, a rabszolgaságtól, a jobbágyságon keresztül egészen a bérmunkás rendszerig, szintén jelentősen meghatározta a gazdasági hatékonyság fokát, ugyanúgy, mint a természeti adottságok - éghajlat, föld minősége, vízellátás – is. 

A korai találmányok - nyomda, gőzgép, távíró, stb. - és az újak - az elektronika, és az informatika - vagy a szervezés tökéletesítése, látványos eredményeket értek el a gazdasági hatékonyság növelésében.

A társadalmi intézmények - a szokások, a vallás, az ideológia, a társadalmi értékek, attitűdök, a társadalmi struktúra - bonyolult és sokrétű tényezők, amelyek elemzése a gazdasági folyamatok szempontjából a legnehezebben kezelhetők.

Klasszikus közgazdasági példa a vallás gazdasági szerepére az indiai szent tehenek esete, amelyek közgazdasági szemszögből az erőforrások irracionális felhasználását jelentik akkor, amikor a lakosság nagy része éhezik.

Hozzánk közelebbi példa alapján is érzékeltethető, hogy a társadalmi értékek és attitűdök milyen mértékben lehetetlenítik el a gazdasági célokat: az adózás kikerülésének gyakorlata a méltányos közteherviselés, a kommunista tradíciókból adódó közvagyon tiszteletének hiánya pedig a közpénzek hatékony felhasználásának legfőbb akadályát képezték a magyar gazdaságban, az átmenet időszakában..

Vagy, a paternalista állam örökségeként az állampolgárok egy jelentős része mind a mai napig olyan túlzott elvárásokat támaszt az állami gondoskodással szemben, ami a munkanélküli ellátások és a szociális segélyezés kiadásainak csökkentésére irányuló kísérletekre politikai kockázat jelent. A 2010-től bevezetett közmunka intézménye ezt a problémát igyekezett megoldani azzal, hogy a közszférában munkalehetőséget teremtettek, a jövedelem elsődleges forrásaként a munkát határozták meg, ezzel együtt a munkanélküli, és a szociális segélyezést szűkebb körűre vonták.

Vannak olyan speciális tényezők is, amelyek ugyancsak meghatározzák egy gazdaság hatékony működését. Ilyennek kell tekintenünk, például az emberi erőforrást, amely a munkaerő tudását, képességét, szakértelmét jelenti, vagy a gazdaság innovatív képességét, amely a kutatás-fejlesztés révén azonnal képes reagálni a technikai fejlődésre. Ezek a tényezők a fejlett gazdaságokban szembetűnően nagy hangsúlyt kapnak.

A társadalom jóléte.A GDP növekedése és a hatékonyság magas foka ellenére sem tekinthetjük a gazdaságot jól működőnek, ha például keveseknek kiugróan magas a jövedelme, míg a többség mélyszegénységben él, vagy ha a környezetszennyezés felborítja a természet ökológiai egyensúlyát.

Napjainkban a gazdaságtól elvárt követelményeket egyre inkább a versenyképesség fogalmával szokás leírni. A versenyképesség szélesebb fogalom, mint a hatékonyság, vagy a termelékenység, mivel magában foglalja azt is, hogy a gazdaság fejlődésének végső soron az egyének jólétét kell szolgálnia.

Egy olyan állam például, amelyik hadiipara fejlesztését és a fegyverkezést tekinti elsőrendű célnak, nyilvánvalóan nem az egyének jólétét tartja szem előtt. Ugyanez mondható el a kommunista tervgazdaságról is, amelyik az egyéni fogyasztás drasztikus visszaszorításával ért el – legalábbis átmenetileg - gazdasági növekedést.

Nem véletlenül, napjaink egyik legtöbbet vitatott kérdése Magyarországon, hogy a megszorításokra épülő gazdaságpolitikának - amelyik az állampolgárok áldozatvállalását feltételezi egy bizonytalan jövőbeni jólét reményében – van-e létjogosultsága. A növekvő elégedetlenség oka az volt, hogy a többség úgy érezte, a kormányok felelősek a gazdasági recesszióért, ennek ellenére elvárják a lakosságtól, hogy megértéssel fogadja az egyre drasztikusabb megszorító intézkedéseket.

Vizsgálatok tárták fel, hogy a kormányzati szférában az állami vagyon és a közpénzek hihetetlen mértékű pazarlása folyt, amely az elhibázott gazdaságpolitika mellett szintén rontotta a gazdasági növekedés esélyeit. Erről azonban a kormányzatok részéről nem esett szó, sokkal inkább a lakosság túl-fogyasztásáról, valamint arról, hogy aki a megszorító intézkedések ellen érvel, populista.

A második Orbán kormány 2010-től határozottan szakítani kívánt az addigi, megszorításokra épülő gazdaságpolitikával, és az un. unortodox gazdaságpolitika keretében igyekezett a közterheket a multinacionális vállalatokra tenni, válságadó és különadó formájában, ugyanakkor a lakosság terheit mérsékelni például a rezsicsökkentéssel, a családtámogatások kiszélesítésével, és az egykulcsos személyi jövedelemadó bevezetésével.

 

1.2. Mikor kell az államnak beavatkoznia a gazdaság működésébe?

A fentiekben láttuk, milyen nehézségeket okoz annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy a gazdaság működése mikor tekinthető ideálisnak, azt milyen szempontok szerint lehet meghatározni, valamint hogy a gazdaság fejlődését mely tényezők befolyásolják. Még nehezebb dolgunk van akkor, amikor a politikai, állami és közigazgatási intézmények szerepét vizsgáljuk ebben az összefüggésben.

Az állami beavatkozás alapkérdése, hogy a piac spontán működését az állam milyen mértékben hagyja érvényesülni. A piac működésének mechanizmusa leegyszerűsítve azt jelenti, hogy a fogyasztói kereslet meghatározza, a piacon a vállalatok milyen árukat és szolgáltatásokat állítsanak elő, ennek hatására a vállalatok – mivel azokat a verseny a lehető legmagasabb profit elérése ösztönzi – a piaci versenyben rákényszerülnek a leghatékonyabb termelési módszerek alkalmazására, ezáltal a legalacsonyabb ár alkalmazására. Ilyen módon a kereslet- kínálat meghatározza az árakat, valamint a béreket és a profitot, vagyis a jövedelmeket.

Abban egyetértés mutatkozik a közgazdaságtudomány művelő között, hogy sehol sem létezik - bár az lenne az ideális - kizárólag piaci gazdaság, mert még a klasszikus kapitalizmus idején sem volt tökéletes a verseny. Ezért az állami beavatkozás szükségszerű, de a kizárólag az állami döntéseken alapuló piac nem működőképes, amint azt a kommunizmus tervgazdasága is bizonyítja. A két szélső eset között az állami beavatkozás konkrét formáit illetően sokféle elmélettel és gyakorlati megoldással találkozunk.

Egyedül Adam Smith – a klasszikus kapitalizmus közgazdásza - volt azon az állásponton, hogy a szabad verseny a piacon tökéletesen és automatikusan szabályozza a gazdasági rendet, és mindenféle állami beavatkozás károsan hat ennek mechanizmusára.

Piaci kudarcok. A klasszikus kapitalizmus óta eltelt idő bebizonyította, hogy a piacnak vannak kudarcai, amelyek csak állami eszközökkel küszöbölhetők ki. A piaci kudarcok az alábbiak szerint kezelhetők:

• Az állam költségvetési és monetáris hatalmával képes biztosítani a piaci stabilitást, amelyet az infláció, a munkanélküliség és a gazdasági recesszió fenyegeti.
• Az állam a piaci versenyt fenntartja, és megakadályozza a monopóliumok létrejöttét, amelyek egyébként a fogyasztók érdekeivel ellentétesek.
• Az újraelosztással az állam a túlságosan egyenlőtlen jövedelmeket egyenlíti ki, azért, hogy támogassa azokat, akik önhibájukon kívül nem tudnak a létfenntartásukról gondoskodni.
• Azokért a közszolgáltatásokért, amelyek tisztán piaci körülmények között nem működtethetők, az állam felelősséget vállal: támogatást nyújt, közszolgáltató vállalatokat működtet, illetve azokat szabályozza és felügyeli.
• Az állam támogat, vagy közvetlenül végez olyan gazdasági tevékenységeket - például közegészségügy, alapkutatások - amelyek közérdekű célt szolgálnak, és amelyek iránt az üzleti vállalkozások nem érdeklődnek.
• A külső gazdasági (externális) hatásokat - mint például környezetszennyezés, egészségkárosító termékek, globális felmelegedés - az állam különféle szabályozó eszközökkel igyekszik megszüntetni.
• Amikor az egyének nem rendelkeznek megfelelő információval gazdasági döntéseikhez, az állam ezeket a területeket szabályozza - például fogyasztóvédelem, munkavédelem, pénzügyi szervezetek felügyelete, engedélyezés, minőségi és biztonsági előírások - útján.

 

Kormányzati kudarc.A piaci kudarcokhoz hasonlóan a közgazdászok beszélnek a kormány kudarcáról is, mivel sokszor az állam piaci folyamatokba történő beavatkozása sem sikeres. A kormányzati kudarcok oka általában, hogy a gazdaságpolitikai döntések túlságosan bonyolultak, a kormányzati szerveknek nincs elég információjuk arról, hogy a gazdasági intézkedés valóban a célzott folyamatokat indítja el, és hogy a gazdaság szereplői hogyan fognak ezekre reagálni. Ez nem meglepő, ha figyelembe vesszük, hogy az egyre bonyolultabb gazdasági folyamatokban lehetetlen az összes tényezőt előre látni és kiszámítani.

A lakáspiacon például a lakbérek szabályozása a 20. század elején azt célozta, hogy az alacsony jövedelmű bérlők lakhatását biztosítsa. Az alacsony lakbérek miatt a lakások bérbe adása megszűnt jövedelmező tevékenység lenni, emiatt a vállalkozások elhagyták a lakáspiacot. Ez pedig a lakáskínálat csökkenéséhez vezetett.

Köztudott az is - és erre a magyar gyakorlat is példa - hogy az adóemelés sem járt mindig a költségvetési bevételek emelkedésével, mert a vállalkozások csődbe mentek, másik országba tették át működésüket, vagy elkerülték az adófizetést. Az adók növelése sem csökkentette feltétlenül a vállalkozások nyereségét, mert a vállalkozások a magasabb adót az árak emelése révén áthárították a fogyasztókra. Ez utóbbi történt például a második Orbán kormány által, a bankokra kivetett különadók következményeként: a bankok megpróbálták a szolgáltatási díjak emelésével áthárítani veszteségeiket a fogyasztókra, amelynek eredményeként a kormány különféle szankciókat helyezett kilátásba velük szemben.

Tovább nehezíti a kormány helyzetét, hogy a gazdasági intézkedések választás elé is kényszerítik a gazdaságpolitikát, és a kormánynak a döntéseiben politikai értékítéletet kell alkotnia.

Magyarországon az 1990-es évek elején az állami tulajdonban levő veszteséges nehézipari vállalatok, vagy bányák bezárása például kedvező volt a költségvetés szempontjából, de krónikus munkanélküliséget idézett elő ezekben a régiókban, ami szociális feszültségekhez vezetett, ez pedig a munkanélküli és szociális ellátásokra fordított finanszírozási források növelését tette szükségessé.

A 2007-ben bevezetett vizitdíj és kórházi napidíj sem feltétlenül az egészségügyi szolgáltatások racionálisabb igénybe vételéhez – ezáltal a költségek csökkenéséhez - vezetett, hanem másfelől az egészségügyi kiadásokat növelte is azáltal, hogy a szegények nem fordultak időben orvoshoz, amivel a gyógyításuk még költségesebbé vált.

A liberális egészségügyi kormányzat által 2007-ben, a népszavazás által leszavazott egészségügyi reform is az egészségügy hatékonyabbá tételét célozta a piaci verseny létrehozásával az egészségügyi biztosítás területén, ennek ellenére a lakosság úgy vélte, hogy ez által az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférés alapja a fizetőképesség lesz, és nem a szolidaritás.

A második Orbán kormány 2010-ben – szakítva a neoliberális gazdaságfilozófiával - egy erős állam létrehozását tűzte ki célként, amely a kormány gazdaságpolitikáját határozottan és következetesen képes végrehajtani Ennek feltétele viszont az Alkotmánybíróság gazdaságpolitikai kérdésekben való hatáskörének drasztikus csökkentése volt, amely viszont a fékek és ellensúlyok rendszerében addig fontos szerepet töltött be.

1.3. Mi várható el a gazdasági közigazgatástól?

A gazdaság és az állam kapcsolatát vizsgálnunk kell abból a szempontból is, hogy a közigazgatásnak mit kell tennie ahhoz, hogy a gazdasági folyamatokat megfelelően irányítsa, más szóval, maga a közigazgatás mikor tesz eleget a vele szemben támasztott követelményeknek? A gazdasági közigazgatás működésével szemben számos elvárás fogalmazható meg, például a piacfelügyeletet ellátó szervek eljárásának jogszerűsége, a vállalkozások engedélyezésekor az ügyintézés zökkenőmentessége, gyorsasága, az adók ésszerű felhasználása, a közpénzek visszaélésmentes kezelése. Kérdés, hogy a gazdasági közigazgatással szemben megfogalmazott követelmények sokasága elrendezhető-e bizonyos elvek köré?

A különböző közigazgatás-tudományi irányzatok – az adott közigazgatási kultúra értékeinek függvényében – eltérő módon határozták meg azt, hogy a közigazgatásnak milyen elveket kell követnie, például az üzleti értékeket, a törvényességet, a jogszabályoknak való alárendeltséget, a politikai befolyástól mentességet, a bürokratikus szakértelmet, a jó munkaszervezést, a köztisztviselők pozitív munkavégzési attitűdjeit, a döntéshozatal folyamatának optimalizálását, stb.

Ezek az irányzatok alapvetően két csoportba sorolhatók: a köz- és a magánjog elhatárolásán alapuló, a közérdeket érvényesítő közigazgatási, illetve az üzleti elveket alkalmazó, és a közigazgatási hatékonyságot középpontba állító elméletekre. 

Az európai közigazgatás.A polgári forradalmak idején Európában a feudális abszolutizmus önkényével szemben a közigazgatás törvényessége, joghoz kötöttsége fogalmazódott meg legfontosabb követelményként a közigazgatással szemben, amelyről úgy vélték, hogy csak a közjogi szabályozás tudja érvényesíteni.[1]

A közjogi szabályozású európai közigazgatási rendszereket szokás ezért „hagyományos”, vagy weberi modellként is leírni, amely a hangsúlyt a jogi normák minél pontosabb körülírására és alkalmazására helyezi, de általában figyelmen kívül hagyja, hogy a jogi szabályozás valamely társadalmi cél elérésére irányul, ezért ennek tényleges megvalósulása iránt közömbös.

Az amerikai közigazgatás. Az üzleti kultúrán alapuló amerikai gazdaságban és társadalomban vált központi kérdéssé, hogy a közigazgatás mennyire használható fel bizonyos célok elérésére. Az amerikai közigazgatást szokás üzleti célokat követő közigazgatásként is jellemezni, ahol a köz- és a magánigazgatás soha nem volt szétválasztható.

Az amerikai felfogás szerint a közigazgatás működését ugyanolyan elvek jellemzik, mint az ipari üzemekét, ezért a rendszer-szemléletből kiindulva, a közigazgatás működését „üzemszerű” módon, a „lehető legkisebb ráfordítás – a lehető legnagyobb eredmény” követelménye mentén képzeli el.[2]

Az amerikai modellben a közigazgatás működése akkor gazdaságos, ha kivonul a gazdaságnak azokról a területeiről, amelyek piaci elvek alapján is működtethetők, tehát a lehető legkisebb erőforrásokat vonja el a gazdaságból, például nem működtet közszolgáltatásokat ingyenesen, vagy a piaci áron aluli díjért. A közigazgatás akkor hatékony, ha a kitűzött célokat - például foglakoztatás növelése - a lehető legkisebb egységnyi ráfordítással, azaz költséggel, éri el. Eredményesnek pedig ekkor lehet a közigazgatást tekinteni, ha a kitűzött célokat a lehető legteljesebb mértékben elérte, például megszüntette a munkanélküliséget.

Új tendenciák. Vannak, akik szerint ma már nem az a legfőbb probléma, hogy el tudjuk határolni egymástól a közigazgatás köz- és magánjogi elemeit, és nem is a gazdaságirányítás bürokratikus, illetve üzleti elvei közötti választás, hanem az, hogy az állam képes legyen a gazdaságban a nemzetállami irányítási eszközöket a nemzetközi tendenciák követelményeihez igazítani. Ilyen követelmény például Európában a globális folyamatok kezelésére alkalmas intézmények létrehozása, a régiók új intézményi keretei között történő fejlesztések, az Európai Unió szabályaihoz való alkalmazkodás, vagy az uniós források hatékony felhasználása.

Ismét mások azt tartják a legfontosabb követendő célnak, hogy a gazdasági közigazgatás minél szélesebb körben használja fel az információs technológiát, elektronizálja a közigazgatási ügyintézést.

A neoliberális gazdaságpolitika háttérbe szorulása a 2008-as gazdasági világválság következménye, ugyanis az állam szerepének drasztikus csökkentése mellett érvelő Új Közmenedzsmentet az utóbbi évtizedben kezdik egyre inkább olyan színben feltüntetni, mint a gyenge, korlátozott hatalmú, irányításra és a közérdekű problémák megoldására képtelen államot, valamint a globális tőke nemzetgazdaságokra gyakorolt túlzott gazdasági befolyásáért, a jóléti államok felszámolásáért felelős tényezőt. Helyette egyre inkább az erős állammal szembeni elvárásokat hangsúlyozzák, amelyik a közérdekű problémákat határozottan és gyorsan oldja meg. A neoliberalizmust ugyanis az európai szemlélet sokkal inkább a megszorításokra épülő gazdaságpolitika, és az állam piacszabályozó szerepének visszaszorítása miatt utasította el.

Annak ellenére, hogy a neoliberális gazdasági ideológia az elmúlt évtizedben általános elutasításra talált, nem jelenti azt, hogy teljesen háttérbe szorult volna. Sőt, ezzel ellentétesen, a hatékonyság szempontja egyre inkább előtérbe került az európai államokban is, mert a gazdaság érdekei ezt kívánták meg: a költségvetési mutatók, az államadósság mértéke, a gazdaság innovatív képessége, a regionális fejlesztések, a fenntartható fejlődés mind olyan gazdasági szempontok, amelyek csak az állam hatékony fellépésével érvényesíthetők. A hatékony állam szempontjai beépültek az európai közjogi szabályozásba, anélkül, hogy a jogállam intézményeit ezzel korlátozták volna. Bizonyítást nyert, hogy a gazdasági hatékonyságot garantáló intézmények beépülése az államszervezetbe nem áll kibékíthetetlen ellentétben a jogállamiságot hangsúlyozó elvekkel. 

1.4. Hogyan irányítsa az állam a gazdasági folyamatokat?

A gazdasági közigazgatással szembeni elvárások csak akkor elemezhetők, ha tudjuk, mit értünk gazdasági közigazgatás alatt. A gazdasági közigazgatás leírására a közigazgatást hagyományosan felosztó „szervezet – funkció - személyi állomány” hármasa nem alkalmas, mert a közigazgatás gazdaságot befolyásoló tevékenysége ettől jóval sokrétűbb.

A gazdasági közigazgatás intézményeit az alábbiak szerint határozzuk meg:

• A gazdasági kormányzás szervezete

A gazdaság irányításában egyaránt részt vesznek a politikai pártok, az országgyűlés és a közigazgatás szervei – ezen belül a kormány, a neki alárendelt közigazgatási szervek - valamint a helyi önkormányzatok, ezért az állam gazdasági beavatkozása alatt általában a politikai, a képviseleti és a végrehajtó szervek együttes tevékenységét értjük. 

A politikai pártok szerepe. A gazdaságpolitika irányát – az alkotmányos szabályok szerint - alapvetően a parlamenti többséget élvező, és kormányt alakító politikai pártok határozzák meg, ezért a gazdaságpolitika szükségképpen a hagyományosan kialakult jobb-, vagy a baloldali gazdasági irányvonalat képviseli.

A konzervatív pártok például gazdaságélénkítő célból előszeretettel alkalmazzák a piaci eszközöket, és kevésbé riadnak vissza a megszorító intézkedésektől. A baloldali pártok viszont fontosabbnak értékelik a jóléti elvek alkalmazását. A konzervatív vagy baloldali gazdaságpolitikai irányt fejezi ki az alkalmazott monetáris vagy a fiskális gazdaságpolitikai eszközök dominanciája.

Magyarországon a pártok sok szempontból nem minősíthetők konzervatívnak vagy baloldalinak - sőt elnevezésük ellenére rendszerint éppen a másik politikai oldal gazdaságfilozófiáját követik – mert az alkalmazott gazdaságpolitikák sokszor sokféle, egymásnak ellentmondó elemeket tartalmaznak. Például, baloldali kormányok magas adókat vetettek ki, amely a baloldali gazdaságpolitikában a magasabb szintű jóléti ellátások alapja, ezzel egyidejűleg viszont az állampolgárokat egyre inkább az öngondoskodásra ösztönözték, és az alacsony szintű állami közszolgáltatások szükségességét hirdették, amely az amerikai, konzervatív gazdaságpolitika irányzat elveit képviseli. Más esetekben, a jobboldali kormányok centralizációs és államosító gazdaságpolitikát folytattak, azzal a nem titkolt szándékkel, hogy a gazdasági folyamatokat erősebben kézben tartsák, és saját gazdaságpolitikájukat így könnyebben végre tudják hajtani, amely így egy baloldali, vagy inkább paternalista jellegű gazdasági kormányzás kialakulását eredményezte.

Az állami szervek. A politikai pártok által meghatározott gazdaságpolitikai irányvonal alapján a képviseleti szervek és a kormány döntenek gazdaságpolitikai kérdésekben, amit a közigazgatási szervek szakértő apparátusa hajt végre, jogi szabályozás, jogalkalmazás vagy egyedi döntések útján. Jellemző, hogy a bürokrácia többé-kevésbé mindenhol átpolitizált, ezért a szakmai szempontok következetesebb érvényesíthetősége érdekében a közigazgatás szakértő apparátusa is részt vesz a gazdaságpolitikai döntések előkészítésében.

 Magyarországon a politikai és állami szervek gazdaságirányító tevékenysége egyre kevésbé választható el, mert a politika zsákmányrendszere egyre mélyebbre hatol a közigazgatásba, ami a gazdaság irányításában jelenleg a legnagyobb gondot okozza. A közigazgatási apparátusban a pozíciók betöltésénél nem a szakértelem, hanem a politikai megbízhatóság a döntő, ami a gazdaságpolitikai döntésekben háttérbe szorítja a szakmai szempontokat a politikai érdekekkel szemben.

A gazdaságpolitikához az alkotmányok is adhatnak egyfajta keretet. Egyértelmű, hogy a gazdaság nem működhet szabályozás nélkül, és nem vethető alá totális állami kontrollnak sem. Az állam gazdaságirányító szerveinek döntései azonban a köztes esetekben is súlyos gazdasági következményekkel járhatnak, ezért szükségessé válik az állami szervek cselekvésének alkotmányos eszközökkel történő korlátozása.  A gazdasági alkotmányosság ezzel egyfajta kiszámíthatóságot biztosít a gazdaság szereplői számára a kormány olyan gazdasági beavatkozó törekvéseivel szemben, amelyek gazdasági anomáliákhoz vezethetnek.

Az adott helyzetben adekvát gazdaságpolitikai döntések meghozatalát nagymértékben elősegíti a közpolitikai szemlélet is, amely a nemzetközi gyakorlatban is egyre inkább elterjedt. Lényege, hogy a kormány a gazdasági érdekcsoportokkal együtt – konszenzus alapján - valamint empirikus kutatásokkal, hatáselemzésekkel és az eredményekre koncentráló végrehajtással alkalmazzon gazdaságpolitikai eszközöket. A közpolitikai módszerek alkalmazásával növelhető a demokrácia és a szakértelem szempontjainak érvényesülése a politika dominanciájával szemben.

Magyarországon mind a mai napig sokat vitatott kérdés, hogy az egymást követő kormányok hogyan követhettek el olyan súlyos gazdaságpolitikai hibákat, amelyek - a világgazdasági válság hatásával együttesen - mély recessziót idéztek elő a gazdaságban. A kérdés általánosabban úgy vetődik fel, hogy a kormány hogyan akadályozható meg abban, hogy olyan gazdasági döntéseket hozzon, amelyek hosszú távon is megállítják a gazdasági növekedést, és ezzel súlyos áldozatokra kényszerítik a lakosságot és a vállalkozásokat.

Nemzetközi szervezetek. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a nemzetállamok közigazgatásának gazdasági cselekvési lehetőségeit az Európai Unió szervei és más nemzetközi szervezetek - például WTO, Világbank, Nemzetközi Valutaalap - is egyre szélesebb körben határozzák meg. Az Európai Unió joga számos, a gazdaságpolitikát is mélyen érintő kérdésben kötelezi a tagállamokat a hazai jogban történő alkalmazásra, amely néhány tagállamban már elindított egyfajta unióellenes folyamatot a lakosság körében. A Világbank és a Nemzetközi Valutaalap nemzetállamokra gyakorolt gazdasági befolyása az államokkal kötött szerződéseken alapul, és erősen vitatott, hogy ez mennyiben előnyös az adott államnak, vagy inkább a gazdasági kényszerűség következményeiről van szó.

A második Orbán kormány határozott célkitűzése volt már megalakulásától, 2010-től kezdődően, hogy ezektől a nemzetközi szervezetektől gazdaságpolitikájában egyre inkább függetlenítse magát. Ennek első lépéseként felmondta a még a Gyurcsány kormány által, 2007-ben, a Nemzetközi Valutaalappal kötött hitelszerződést, és többször kinyilvánította, hogy a magyar kormány joga, hogy saját gazdaságpolitikáját szabadon alakíthassa, még akkor is, ha ennek un. unortodox jellege az Európai Unió gazdaságfilozófiai felfogásával bizonyos kérdésekben ellentétes. 

 

• A gazdasági közigazgatás tevékenység-fajtái

A gazdaságpolitika. A kormányzat a gazdaság egyes szektorait – például, külkereskedelem, mezőgazdaság, pénzügyi szektor, közszolgáltató szektor – vagy a gazdaság egészét érintő területeket, mint például a verseny, a költségvetés, az állami vagyon – bizonyos tervek, célok alapján, meghatározott módon próbálja alakítani.

A különböző gazdasági célok elérésére irányuló törekvések jelentik a kormány gazdaságpolitikáját. A célok sokfélék lehetnek, irányulhatnak például az infláció, a munkanélküliség csökkentésére, a gazdasági növekedésre, az államadósság és a költségvetési hiány csökkentésére, az infrastruktúra, a régiók fejlesztésére, vagy a piaci verseny fokozására.

A gazdaságpolitikai döntések előkészítésének, a döntés meghozatalának, és a megvalósítás módjának sikeressége határozza meg végső soron azt, hogy a közigazgatás a gazdasági folyamatokat milyen módon képes a céloknak megfelelően befolyásolni. A gazdaságpolitika ilyen értelemben felfogható egyfajta közpolitikának is.

Jogalkotó tevékenység. A közigazgatás rendeletalkotó tevékenysége – annak ellenére, hogy csak a törvények keretei között, azok végrehajtására irányulhat – mennyiségét, és jelentőségét tekintve meghatározó a gazdaság irányításában. Fontos szerepük van a gazdaság irányításában a jogszabálynak nem minősülő állami irányítási eszközöknek, a határozatoknak, a jegybanki rendelkezésnek, és a törvényelőkészítő feladatoknak is.

A közigazgatás jogalkotó tevékenysége diszfunkcionálissá válhat, és torzulásokat okozhat a gazdaságirányítás folyamatában. Ennek egyik esete, amikor a rendeleti jogalkotás válik meghatározóvá a törvényalkotással szemben, amellyel a kormány a gazdasági döntéseket kivonja a parlament ellenőrzési jogköre alól. Ilyenkor a jogszabályok rendszerint gyakran változnak, kiszámíthatatlanná válnak, amely megnehezíti az alkalmazkodást. Másik veszély, ha a közigazgatási jogi szabályozás túlburjánzik, és bürokratikussá válik, amely a jogi szabályozást átláthatatlanná teszi. Ilyenkor a gazdaság szereplőinek többlet pénzt, időt és energiát kell fordítaniuk arra, hogy a jogszabályi előírásoknak megfelelően működhessenek. Ezt a vállalkozások adminisztratív költségének nevezik, amelynek nagysága ma már nemzetgazdasági szinten is pontosan mérhető, és a gazdasági versenyképesség egyik mutatójaként alkalmazzák.

A közigazgatási jogalkotás minősége utólagosan is – ha a közigazgatási joganyag már egészségtelenül nagy mennyiségűvé és kaotikussá vált – javítható a dereguláció módszerével. A kormány ilyen esetekben független szakértői testületeket hoz létre annak érdekében, hogy a feleslegessé váló jogszabályi rendelkezéseket kiiktassák, és a jogszabályok között az összhangot megteremtsék.

Hatósági jogalkalmazás. A közigazgatás szervei a hatósági jogalkalmazás során a törvényeket és rendeleteket alkalmazzák egyedi esetekben, amelyek a gazdaság irányításában tipikusan nem jogvitás ügyek, hanem valamely gazdasági tevékenységre vonatkozó engedélyek megadása, vagy ellenőrzés. Az előbbire is van azért példa: a versenyjogi, vagy a fogyasztóvédelmi eljárások egy részében a gazdaság szereplői jogvitát kezdeményeznek, amelyet a közigazgatási szervek – másodfokon gyakran a bíróságok – döntenek el. A hatósági jogalkalmazás tartalmilag jelentheti gazdaságpolitikai koncepciók végrehajtását is, gondoljunk például a jegybank monetáris irányító tevékenységére, a kormány közvagyonnal kapcsolatos feladataira, vagy a versenyfelügyeleti szervnek a versenypolitika alakításában betöltött szerepére.

A hatósági jogalkalmazás is gyakran válhat inadekváttá, és akadályozza a gazdaság működését, ha bürokratikussá válik, például a vállalkozások létrehozása indokolatlanul bonyolult, és hosszú időt vesz igénybe, vagy a vállalkozások ellenőrzése a szükségesnél kiterjedtebbé válik. A napjainkban viharos sebességgel terjedő elektronikus ügyintézés – megfelelő jogszabályi háttérrel – tűnik a legígéretesebb módszerek az ilyen jellegű problémák a megoldására.

Lényeges az is, hogy a hatósági jogalkalmazás kiszámítható legyen, amelyhez szükséges, hogy a tényállásokat a jogalkotó kellően részletesen fogalmazza meg, és a jogszabályok ne legyen egymásnak ellentmondóak, vagy homályosak. A versenyjogban például a legtöbb gondot az un. generálkauzula jellegű megfogalmazások jelentik, amelyek egy-egy tényállás megvalósulását valamely gazdasági cél megvalósulásához kötik, amelynek megítélése nem jogi, hanem gazdasági elemzést igénylő kérdés.

A jegybank monetáris irányító, illetve a kormány közvagyonnal kapcsolatos tevékenysége – bár mindkettő törvényeken alapul – nem tekinthető a szó valódi értelmében vett hatósági jogalkalmazásnak. A nemzeti valuta árfolyamának alakítása, a jegybanki alapkamat meghatározása, a privatizációs vagy közbeszerzési eljárások lefolytatása során a gazdaságpolitikai kérdésekben való mérlegelés sokkal inkább dominál, mint a törvényi rendelkezések egyszerű alkalmazása, bár ez utóbbi – a törvényesség szempontjából – is elengedhetetlenül szükséges. Az állami vagyon kezelésének és a közpénzek felhasználásának egyik sarokpontja éppen az, hogy a kormány tartsa be azokat a jogszabályokat, amelyek a közvagyont védik, feltéve persze, hogy vannak ilyenek.

A közszolgáltatások szervezése. A közigazgatás – az adott ország hagyományainak megfelelően – felelősséget vállal bizonyos közérdekű szolgáltatásokért, olyan módon, hogy azok mindenki számára, és elérhető áron, hozzáférhetővé váljanak, akkor is, ha azokat saját szervei, vagy üzleti vállalkozások nyújtják. Más szóval, a közigazgatás szolgáltatásokat is szervez, amelyek közül a gazdaság működése szempontjából az infrastrukturális közszolgáltatásoknak, és a társadalombiztosítás szolgáltatásainak van jelentősége. 

A gazdasági fejlődéshez ma már elengedhetetlennek tartják a megfelelő infrastruktúra - például autópályák, vasutak, repülőterek, hírközlési szolgáltatások - meglétét, és a fejlesztésre szánt források jelentős részét fordítják az infrastruktúra kiépítésére. Az infrastrukturális közszolgáltatások jelentőségét mutatja, hogy a magas színvonalú szolgáltatások elérésére irányuló törekvések a nemzetközi gyakorlatban is egyre nagyobb hangsúlyt kapnak. Ma már kiterjedt gyakorlata van a közszolgáltatások hatékonyságát növelő módszerek alkalmazásának, például a liberalizációnak, amely a monopóliumok megszüntetését és a piacra lépés korlátozásának feloldását jelenti.

A társadalombiztosításnak abból a szempontból van jelentősége, hogy mint az egyénektől járulékok formájában beszedett közpénzt az állam szervei milyen hatékonysággal működtetik, és abból milyen színvonalú szolgáltatásokat nyújtanak. Az alacsony színvonalú egészségügy okozta rossz egészségi állapot, például további költségeket okoz a költségvetés számára a táppénz, a rokkantsági nyugdíj és a kieső munkaerő formájában. Nem mellékes az sem, hogy az állam a társadalombiztosításból nyújtott jóléti jellegű kifizetéseket milyen elvek szerint állapítja meg, mert ha például a munkavállalás ellen ösztönöz, káros gazdasági folyamatokat indíthat el, illetve a jóléti kiadások túlzott mértéke is fékezően hat a gazdasági növekedésre. Mindez nyilván nem szemlélhető kizárólag a gazdasági racionalitás alapján, hanem a jóléti szempontokat, mint a szociális biztonság, vagy az egyének elégedettségét, is figyelembe kell venni.

Az állami tulajdon kezelése és a közpénzek felhasználása. A gazdasági folyamatokat szintén közvetlenül befolyásoló tényező, hogy az állam milyen szempontok szerint dönt az állami tulajdonban maradó vagyontárgyak köréről, az állami tulajdont hogyan kezeli, milyen eljárásban értékesíti az állami vállalatokat, illetve képes-e biztosítani a közpénzek gazdaságos, hatékony és célszerű felhasználását

Az állami tulajdon kezelésére nem adhatók egzakt megoldások, mert a köztulajdon aránya, formái - például vállalkozói, kincstári vagyon - vagy a privatizálhatósága nagyban függ az adott közigazgatási hagyományoktól és kultúrától. Ebben a tekintetben szélső megoldásokkal találkozunk. Van, ahol az állami tulajdont egyértelműen károsnak tartják, mert csak a magántulajdonról gondolják, hogy képes hatékonyan működni. Máshol lényegesnek tartják, hogy a stratégiailag fontos vagyontárgyak - mint például a közművek, utak, vasutak, közműhálózatok, vagy a nemzeti jellegű állami vállalatok - állami tulajdonban maradjanak. Ennek érdekében sok helyen alkotmányos szabályokkal védik a közvagyont, és törvényekben korlátozzák a kormány privatizációs törekvéseit. A privatizáció lehet gazdaságilag racionális abban az esetben, ha az állami vagyont a magánvállalkozás valóban hatékonyabban működteti, mint az állami szervek, de lehet, hogy a privatizációs döntés mögött csak a kormány bevételszerző törekvése áll. Nem lényegtelen az sem, hogy az állami vállalatok eladásánál a kormány képes-e az állam érdekeit képviselni, vagy az állam számára hátrányos üzleti feltételeket hoz létre.

A közpénzeket mindenhol a költségvetés kezeli meghatározott pénzügyi-számviteli szabályok szerint. Az államháztartási törvény szabályai meghatározzák, hogy a költségvetés bevételei milyen forrásokból származhatnak, és kiadásai milyen elveken, és szempontokon alapulhatnak. Az állam a költségvetés alakításával ilyen módon saját fiskális politikáját is érvényesíti. Másfelől azonban van a közpénzek felhasználásának egy olyan vetülete is, hogy a kormány ne használja fel pazarló módon. Ez a veszély különösen akkor fenyeget, amikor a kormány egyes közigazgatási feladatok ellátására a magánvállalkozásokat bevonja, és nincs olyan tárgyalási pozícióban, vagy nem rendelkezik olyan szakértelemmel, hogy az állam számára előnyös szerződéseket köthessen.

A privatizáció és a közpénzek felhasználása közismerten az állami korrupció melegágya. Ennek kiküszöbölésére ismertek olyan megoldások, mint a pályáztatás, az egyenlő esélyek megteremtéses érdekében, a nyilvánosság ereje, az ellenőrző szervek megfelelő jogosítványokkal történő felruházása, és a kormányzati szervek elszámoltathatósága. Azonban az intézményi rendszer létrehozása és a jogi szabályozás önmagában nem elégséges eszköz akkor, ha az adott ország politikai elitjében nem alakult ki az etikai normák tisztelete. Ugyanis a legtökéletesebb jogi szabályozás is kikerülhető és a legjobb ellenőrző szervek is kijátszhatók.

 

 

 

2.     A GAZDASÁGIRÁNYÍTÁS TÖRTÉNETILAG KIALAKULT MODELLJEI

Bevezetés

Az állam gazdasági szerepére vonatkozó nézetek viszonylag későn, a feudális abszolutizmus idejében alakultak ki, és csak a kapitalizmus kezdetétől történt az állami beavatkozás tudományosan megalapozott elméletek alapján. Pedig a gazdaság a korábbi időszakokban sem mindig spontán módon fejlődött, mert az állam – bár a modern korokhoz képest sokkal kisebb mértékben – több-kevesebb szerepet játszott a gazdasági folyamatok alakulásában. A liberálkapitalizmus az állami be nem avatkozás gazdaságpolitikáját vallotta, és többnyire csak magánjogi eszközöket alkalmazott. Ezért a mai értelemben vett gazdaságirányítás csak a 19. század végétől alakult ki. Azóta az állam és gazdaság kapcsolatára vonatkozó elméletek és gyakorlatok egyre bonyolultabb formát öltenek.

A gazdaságirányítás modelljeinek elemzése annak a történetét tárja fel, hogy a gazdaság spontán működött, vagy az állam működtette a gazdaságot, más szóval, az állam mennyire engedte a piaci folyamatokat érvényesülni.

2.1. Az ókori államok és a gazdaság

Az ókori gazdasági modell. Az ókori államok gazdasági berendezkedésére jellemző volt, hogy fejlett árutermeléssel és pénzgazdálkodással rendelkeztek, és az állam a magántulajdon, a szerződések és a vagyonjogi perek szabályozásával, azaz magánjogi eszközökkel védte az áru- és pénzviszonyokat.

A termelés alapja a földtulajdon volt, bár jelentős gazdasági tevékenységet jelentett a kézművesség és a kereskedelem is. A munkaerőt a rabszolgák és a szabad parasztok szolgáltatták. Kialakult a gazdag földbirtokos és vállalkozói réteg is.

Az állam gazdaságszervező tevékenysége rendkívül fejlett volt, képes volt arra, hogy a hatalmas birodalmak építkezéseit, a földek csatornázását, öntözését, utak építését központilag megszervezze. A pénzügyi igazgatásra – amely legfőképpen az adók beszedését és az uralkodó vagyonának kezelését jelentette – ugyancsak differenciált szervezetrendszert hoztak létre. Az állam a gazdasági folyamatokba ritkán avatkozott be közvetlen állami intézkedésekkel, és ezek – a mai szemmel kezdetleges, felszíni kezelést jelentő – intézkedések általában inkább rontottak a helyzeten, és a gazdasági válságot tovább mélyítették. 

Gazdaság. Kezdetben az ókori államok mindegyikében az emberek állattenyésztésből és földművelésből éltek, majd kialakult a kézművesség és a kereskedelem. Ezeknek az államoknak a többségében a tengeri kereskedelem is fejlett volt.

Az ókori Kelet államaiban – Egyiptomban, Mezopotámiában, a Perzsa Birodalomban, Indiában és Kínában - már a Kr. e. 4. évezredtől, az ókori görög államokban Kr. e. 12. századtól, a Római Birodalomban a Kr. e. 3. századtól alakult ki a piac és a kereskedelem. A római gazdaság a Kr. u. 1. és 2. században érte el a legmagasabb fejlettségi szintjét, Róma lakossága ekkor több mint egymillió volt.

Az áru- és pénzviszonyok joga. Az ókori államokra egyaránt jellemző, hogy fejlett kereskedelmi joggal rendelkeztek.

Az ókori Kelet államaiban kőbe vésett törvénykönyvekben szabályozták a vagyoni viszonyokat, ismerték a szerződések, a hitelügyletek, az uzsora, a kamat, a birtokvédelem, a bérlet, a kártérítés, az adósrabszolgaság, és az elzálogosítás intézményeit, megsértőit szigorúan büntették.

Az ókori görög államokban a magánjogi szabályozás kevésbé volt központi kérdés, a figyelem sokkal inkább a demokratikus állami intézmények létrehozására irányult. A piaci viszonyok jogi szabályozása ennek ellenére itt is viszonylagos fejlettséget ért el, amelynek megoldásait később a római magánjog is átvette.

Az ókori államok közül a Római Birodalomban került sor a vagyoni viszonyok legdifferenciáltabb jogi szabályozására, amely a kontinentális európai államok polgári jogának jelenleg is az alapja. A római jog nemcsak a magánszemélyek, hanem az állam, mint magánjogi jogalany ügyleteit, az állammal szemben elkövetett vagyoni jogsértéseket, és az ezekkel kapcsolatos jogi eljárásokat is szabályozta. Az állam, mint a római polgárok összessége - populus Romanus - szerződéskötési képességgel rendelkezett, földje, rabszolgája és más vagyontárgya lehetett.

A földtulajdon. A közösségi földtulajdon minden ókori államban jellemző volt a nemzetségi társadalom időszakában. A földmagántulajdon az osztálytársadalom kialakulásával együtt jött létre, de mindenhol más formában.

Az ókori Kelet államaiban a föld tulajdonosa az uralkodó volt, de ez a gyakorlatban a földek közösségi birtoklását jelentette, mert az öntözés, a csatornázás és a közmunkák megszervezése csak földközösségi formában volt lehetséges. A közösségi földtulajdon a nemzetségek felbomlása után is fennmaradt. A földmagántulajdon lassan alakult ki, attól kezdve, hogy az uralkodó földet adományozott a papoknak, állami tisztségviselőknek és a harcosoknak.

Az ókori görög államokban a Kr. e. 16. századtól a föld közösségi tulajdonban volt, ami csak a poliszok kialakulásának időszakában, a Kr. e. 12. században kezdett átalakulni, a földmagántulajdon és a királyi földtulajdon létrejöttével. A királyi földeket rabszolgák és szabad paraszti bérlők művelték meg. A földmagántulajdon sajátossága volt, hogy a közösségtől nem volt elidegeníthető, ha mégis, a közösségnek elővásárlási joga volt.

A Római Birodalom alapításának idejében, a Kr. e. 8. és 7. században, a patriarchális társadalomban a föld szintén a közösség tulajdonában volt, majd a nemzetségek felbomlásával együtt megjelent a patríciusok és plebejusok földmagántulajdona is. A tulajdoni viszonyok később átrendeződtek: a patríciusok hatalmas földbirtokokat, latifundiumokat szereztek, a földjüket elvesztő, elszegényedett plebejusok pedig a városokba költöztek. A Gracchus fivérek a Kr. e. 2 században gazdasági reformokat hajtottak végre, amelyek a közföldekből a városi plebejusok földhöz juttatását célozták, és coloniákat is alapítottak a kisparasztok részére. A római jog a földtulajdont már viszonylag korán felosztotta közföldekre, közösségi, és magánföldekre.

Gazdaságszervezés. Az állam az ókorban fejlett gazdaságirányító tevékenységet végzett.

Az ókori Kelet államaiban központi szervezetek kezelték az uralkodó vagyonát, irányították az adók behajtását, szervezték a közmunkákat, felügyelték a földek megművelésének rendjét, az öntözőcsatornák karbantartását, az utak, és a gátak építését.

Az ókori görög államokban, a poliszokban, szétszórtságuk miatt nem került sor birodalmi méretű gazdaságszervező tevékenységre. Egy Kr. e. 2. századából fennmaradt forrás számol be először a gazdaságot közvetlenül érintő állami intézkedésről: miután a királyi földeket megművelő szabad paraszti bérlők az állandó háborúk és sanyarú sorsuk miatt a földjeikről elszöktek, visszavitték őket, és elrendelték kényszerbérletüket. A mezőgazdasági termelést olyan módon is próbálták fenntartani, hogy katonáknak adták bérbe a földet, és a paraszti bérlőkéhez képest többlet-jogokat adományoztak nekik.

A gazdaság igazgatása a Római Birodalomban érte el a legfejlettebb szintet. A római állam hatalmas hadsereget és bürokráciát épített ki a birodalom védelmére és igazgatására. A Római Birodalom fénykorában, a Kr. e. 3. században egységes, fejlett közigazgatási rendszert alakítottak ki. Külön hivatalt hoztak létre a közrend fenntartására, amelyben a rendőrség és a tűzoltóság is önálló szervezetet alkotott. A gazdasági ügyek igazgatását is differenciált szervezetrendszer végezte. Az adók beszedésére is külön hivatalt hoztak létre, amely a hadsereg és az igazgatás költségeit is az adókból fedezte, sőt a városi lakosságot is lényegében a földművesektől beszedett adókból tartotta el. Az állam a városi proletároknak is rendszeresen szervezett cirkuszi előadásokat és osztott ingyen gabonát.  Külön kezelője -praefectusa - volt az állami- és hadikincstárnak, a birodalmi postának, és curátorok felügyelték a hadiutakat, a vízvezetékeket, a csatornákat és a középítkezéseket. Az uralkodónak saját kancelláriája volt, amelynek egyik része foglalkozott a császári magánkincstár, a fiscus casesaris kezelésével. A császári kincstár bevételeinek és kiadásainak kezelésére, jogi védelmére, felügyeletére és a kincstári perekre kimunkált jogi szabályozást alkottak. A császár magánvagyonából később közvagyon lett, amely nem a császár magánjogi örökösei, hanem a későbbi császár tulajdonává vált. A császárnak ettől kezdve megkülönböztették a személyes tulajdonát, amely nem képezte a császári közvagyon részét.

A Római Birodalom gazdasági hanyatlása. Az állam a Római Birodalomban csak a késői császárkortól, a Kr. u. 3. századtól alkalmazott gazdasági intézkedéseket, attól kezdve, hogy a római gazdaság válságba került. A válságnak több oka volt. Mivel a nagybirtokok adómentességet élveztek, a kisparaszti földbirtokokra kivetett adók nem tudták eltartani a hadsereget, a közigazgatási apparátust és a városi lakosságot. Mindezt tetézték a földközi tengeri kereskedelmet akadályozó rablótámadások. Az államkincstár kiadásai – a rendszeresen megnövelt adók ellenére is - rendszerint meghaladták a bevételeket, amely inflációt eredményezett. A kisbirtokos parasztok elhagyták földjeiket, és a nagybirtokosok védelme alá helyezték magukat. Az akadozó élelmiszerellátás hatására a városok is egyre jobban elnéptelenedtek. Diocletianus császár a Kr. u. 4. század elején ezt a folyamatot drasztikus gazdasági intézkedésekkel próbálta megakadályozni. Törvényileg szabályozta az árakat és a béreket, bevezette az adók helyett a természetbeni beszolgáltatást, valamint szigorú büntetéseket szabott ki azokra, akik ezeket a szabályokat megsértették. Az intézkedések ellenére a piacra termelés egyre jobban hanyatlott. Diocletianus császár ezért úgy rendelkezett, hogy kötelezően öröklődővé tett minden foglalkozást, a földművességet, a kézművességet, a kereskedőséget és a hivatalokat is, ezzel gyakorlatilag „röghöz kötötte” az egyes foglalkozásokat, de főleg azokat, akik a piacon jövedelemtermelő termelőtevékenységet láttak el.

A gazdasági visszaesést ezek az állami beavatkozások nem tudták megállítani. A gazdaság szerkezetében olyan mélyreható változások következtek be, mint az árutermelés- és pénzgazdálkodás hanyatlása, ezzel párhuzamosan az önellátó nagybirtokok kialakulása. Gazdaságtörténészek kiemelik, hogy a Római Birodalom gazdasága állami intézkedésekkel már nem volt megmenthető, mivel a gazdaság fejlődése annak hatására torpant meg, hogy a termelő technika az ókorban egyáltalán nem fejlődött. Kisebb technikai újítások - mint például a háziasított növények és állatok, az öntözéses földművelés, a vetésforgó, a textil, az agyagedény, a fémművesség, a kerék és a vitorlás hajó – történtek, de ezek már az ókor kezdeti szakaszában, a Kr. e. 2. évezredben is megjelentek, és a Római Birodalom bukásának korszakáig alig változtak.  Amellett, hogy az állam a Római Birodalomban utakat, vízvezetékeket, csatornákat, impozáns épületeket építtetett, valamint hogy a társadalom- és természettudományok művelésére is nagy hangsúlyt helyezett, az arisztokrácia a termelőmunkát alantas tevékenységnek tekintette, amit rabszolgákkal és parasztokkal végeztettek. A technikai újítások ezért szorultak háttérbe, ami hosszú távon a gazdaság hanyatlásához vezetett. [3]

2.2. Gazdasági intézkedések a középkorban

2.2.1. A korai és a virágzó feudalizmus gazdasága

A központi államszervezet és a gazdaság. A Római Birodalom gazdasági válságának elmélyülése a központi államhatalom összeomlásához vezetett. A középkorban, a feudális abszolutizmus idejéig nem is nagyon beszélhetünk központi állami gazdasági beavatkozásokról. Az uralkodó gazdasági hatalma elsősorban saját földtulajdonán és monopóliumain - mint például a pénzverés, nemesérc-, és sóbányászat, vámok - alapult, valamint a királyi hűbérbirtokokon. Az uralkodó bevételeinek beszedésére és vagyonának kezelésére elkülönült szervek jöttek létre. 

A feudális önellátó nagybirtok. A korai kapitalizmus idején a gazdálkodás fő formája az önellátó nagybirtok lett, amely igazságszolgáltatási és igazgatási funkciókat is ellátott. A feudális földbirtok tulajdonjoga sok szempontból korlátozás alá esett: a hűbérbirtok csak a jogosult élete végéig lehetett a hűbéres tulajdonában, gyakori volt a végrendelkezés kizárása, vagy a visszaváltási és az elővételi jog kikötése. A földek egy része a feudális nagybirtokon a jobbágyok használatában volt. A jobbágyok – akiknek röghöz kötöttségét a feudális jog jó ideig biztosította - művelték a földeket, és többféle szolgáltatásra, például adófizetésre, robotra, voltak kötelezve.

Ebben a modellben – a központi államszervezet gyengesége következtében - nem beszélhetünk állami gazdaságszervezésről, mivel a földesúri nagybirtok önellátó és önigazgató jellegű volt, ráadásul sokáig piac sem jött létre.

A városok. A városokban – különösen a középkor kezdetén kialakuló itáliai városállamokban – fejlett árutermelés, kereskedelem és piac működött. A város saját igazgatási szervekkel rendelkezett, amelyek elkülönültek a feudális nagybirtoktól. A városokban a korán kialakult árutermelés hatására a kereskedelmet és a pénzgazdálkodást a római jog rendszerére épülő magánjog szabályozta. A gazdálkodás azonban a városokban sem volt teljesen szabad, mivel a kereskedelem és a kézművesség csak a céhek szervezeti keretei között volt gyakorolható, és szigorú szabályok - például felvétel a céhbe, meghatározott évekig történő inaskodás, engedély a tevékenység gyakorlására - védték a céhek monopóliumát.  A városi hatóságok jogosultak voltak vámokat szedni a területükre bevitt és onnan kihozott áruk után.

Gazdasági folyamatok és állami beavatkozások. A 14. századi pestisjárvány következtében új gazdasági helyzet alakult ki. Addig a népesség növekedésével együtt nőtt a kereslet a mezőgazdasági termékek iránt, ami az árak növekedéséhez, és a napszámos munka bérének csökkenéséhez vezetett. A pestisjárvány okozta drasztikus népességcsökkenés a kereslet, majd az árak csökkenéséhez, ezzel együtt munkaerőhiányhoz és a bérek növekedéséhez is vezetett. A városi hatóságok és földbirtokosok ekkor bérkontrollt vezettek be, általában sikertelenül, mivel paraszt- és munkáslázadások törtek ki. A városokban a céhek a keresletcsökkenésre úgy reagáltak, hogy kartelleket vezettek be - ami a kínálatot a termelés csökkentésével, az árak és a bérek szabályozásával próbálta ellenőrzése alatt tartani - valamint azzal is, hogy megnehezítették új tagok belépését a céhekbe.

A 15. századtól kezdve ismét megnőtt a népesség, amit a mezőgazdasági termelés - az alacsony szintű technika miatt - mennyisége nem tudott követni, ezért sokan vidékről az éhínség miatt a városokba költöztek.

Az európai államok tengerentúli terjeszkedése, amelynek révén új és nagy mennyiségű kereskedelmi árucikk – például keleti fűszerek, nemesfémek, kávé, kakaó, tea - áramlott Európába, és új tápláléknövények – mint például a cukornád, burgonya, kukorica, - terjedtek el, ismét gazdasági fellendülést hozott.

Az ipar területén – különösen a textiliparban – jelentős újítások születtek, amelyek a termelés hatékonyságát növelték. A hatóságok azonban sokszor betiltották ezeket a gépi találmányokat, attól tartva, hogy a munkaerőt feleslegessé teszi, és a munka nélküli szegények számát szaporítja.

Ebben az időszakban már megjelent Hollandiában a tőzsde őse, a börze is, és az állam támogatásával létrejöttek az első, magánkézben levő bankok is – a Mediciek és a Fuggerek tulajdonában - amelyek hitelezéssel és pénzváltással foglalkoztak.

A 16. században árrobbanás következett be, amelynek több oka volt. A gyarmatokról behozott arany és ezüst a többszörösére növelte a forgalomban levő pénz mennyiségét, ami áremelkedést és inflációt idézett elő. Az uralkodók pénzleértékelései ezt a folyamatot tovább erősítették. Az árrobbanás a jövedelmi és vagyoni helyzeteket átrendezte: a bérmunkából élők, valamint a szegényebb paraszti bérlők jövedelme nem követte az inflációt, ezért ezek a rétegek tömegesen elszegényedtek.

2.2.2. A feudális abszolutizmus gazdaságpolitikája.

A feudális abszolutista uralkodók. A nemzetállamok egységes gazdasági hatalma csak viszonylag későn, a 17. századtól alakult ki, azonban még ekkor sem beszélhetünk az állam részéről átfogó gazdasági intézkedésekről. A modern értelemben vett közgazdaságtudomány ekkor még nem létezett, és az a gazdaságpolitika érvényesült, amelynek hasznosságáról az uralkodót tanácsadói – például Colbert XIV. Lajost - meg tudták győzni. Az abszolutista államokban egyedül az uralkodó döntött az alkalmazandó gazdaságpolitikáról, amely csak ritkán nyugodott racionális alapokon, és esetleges volt, hogy eléri-e a célzott hatást, mindenesetre gyakran nem szolgált más érdeket, mint területszerző ambíciókat. [4]

Merkantilizmus. A spanyol uralkodók, XIV. Lajos francia király, és Nagy Frigyes császár előszeretettel alkalmazta a merkantilista gazdaságpolitikát.

A merkantilista felfogás szerint egy nemzetállam gazdagságát – hasonlóan egy vállalkozásokhoz – az határozza meg, hogy többet kell eladni, mint vásárolni, vagyis növelni kell az exportot és csökkenteni az importot, amely így az államkincstár vagyonát felhalmozza. A merkantilisták a gazdaság fő forrásának ezért a külkereskedelmet tekintették, és az állam feladatának az exportcikkeket termelő kézművesek támogatását tekintették. A hazai termelés védelme érdekében magas védővámokat vetettek ki az importtermékekre, a hazai termékeket pedig monopoljogokkal és különféle támogatásokkal segítették. A gazdasági intézkedések része volt az is, hogy az uralkodók igyekeztek minél több nemesfémet felhalmozni, amely a gyarmatosítás egyik fő célja is volt. Később ezt a célt szolgálta a gabona- és élelmiszerkészletek növelése is. 

A merkantilizmus gazdaságfilozófiája a modern közgazdaságtudomány mércéjével mérve sok téves nézetet vallott, de akkor, az eredeti tőkefelhalmozás időszakában mégis a tőkés fejlődésnek nyitott utat.

Fiziokratizmus. A fiziokrata gazdasági nézetek a 18. század második felében terjedtek el, sok tekintetben a merkantilizmus kritikájaként. A fiziokraták károsnak tekintették a gazdaságpolitikai kötöttségeket, mivel nézeteik szerint az állami beavatkozás megzavarja a gazdasági folyamatok természetes menetét, és nem hagyja érvényesülni a gazdasági törvényszerűségeket. A merkantilista felfogással ellentétesen, a fiziokraták a mezőgazdaságot tekintették a gazdaság fő forrásának és az adózás tárgyának, az ipart pedig terméketlen gazdasági tevékenységnek.

A fiziokrata nézetek inkább csak a francia gazdaságpolitikára voltak hatással, ahol Turgot pénzügyminiszter és Mireabu márki tanácsára rövid ideig alkalmazták is. Turgot minisztersége idején a mezőgazdaság feudális kötöttségeinek feloldására több intézkedést is tettek, de azokat később visszavonták.

Kameralizmus. A Németországban és Ausztriában kialakult kameralizmus a merkantilista elvekre épült, a legfontosabb gazdasági célnak az állam külső gazdasági függőségének megszüntetését tartotta, amelyet az önellátó képesség növelésével kívánt elérni. Ennek érdekében támogatta a hazai ipar fejlődését, védővámokat épített ki, és a gazdaságilag fejletlenebb területeket fejlesztette a külföldi vállalkozók és kézművesek letelepedéséhez adott támogatással.

2.3. A kapitalizmus gazdasági rendje

2.3.1. Az állam szerepe a liberálkapitalizmus idején

A liberálkapitalizmus kialakulása. A németalföldi államokban - a gazdag kereskedőréteg befolyásának köszönhetően – korán, már a 15. században eltörölte a törvényhozás a feudális korlátozásokat, és a szabad piacot biztosító rendelkezéseket hozott. Anglia a 17. század végétől folytatott olyan gazdaságpolitikát, amely a kapitalista értékeket követte. A liberálkapitalizmus a legtöbb országban a polgári forradalmak után, a 18. század végétől alakult ki, amikor a tőkés gazdasági fejlődés intézményi feltételei létrejöttek. 

Az ipari forradalom. A 18. század végétől egyre több helyen működtek manufaktúrák, amelyek már a nagyüzemi termelés munkamegosztási rendjét alkalmazták. A munkamegosztás eredményeképpen a textilipar után új iparágak - mint például a fém- üveg-, hajó- és fegyvergyártás, valamint a vegyipar - is létrejöttek.   A modern ipari nagyvállalatok a gőzgép felhasználásával egy időben alakultak ki, először Angliában, a 19. század elején, majd más technikai találmányok és újítások - mint elektromos áram, vasút, távíró - ipari alkalmazása után számuk rohamosan nőtt.

Mezőgazdaság. Az angol mezőgazdaság fejlődésének alapja a földek bekerítése volt, amelynek nyomán nagyméretű, gépekkel művelő, bérmunkásokat alkalmazó farmergazdaságok jöttek létre. Lényegében az angol mezőgazdaság fejlődése tette lehetővé Angliában a nagymértékű iparosítást, azáltal, hogy munkaerőt szabadított fel az ipar számára, később pedig felvevőpiacot is jelentett az ipari termékeknek.

A kontinentális Európában a mezőgazdaság más fejlődési utat járt be. Poroszországban például a jobbágyfelszabadítást követően a paraszti földeket a nagybirtokosok szerezték meg, Franciaországban a kisbirtokos paraszti gazdaságok váltak jellemzővé. A déli és a keleti országokban a mezőgazdasági termelés sehol sem mutatott látványos növekedést.

Bankrendszer. A bankrendszer az ipari forradalom hatására terjedt el, és jelentős szerepet játszott a gazdaság fejlődésében. A kereskedelmi bankok hiteleket nyújtottak a vállalkozások számára, a londoni tőzsde ebben az időszakban már szintén meghatározó tényező volt a pénzügyi folyamatok alakulásában.

A bank Angliában vált először kereskedelmi bankból olyan közigazgatási szervvé, amelyik jogosulttá vált a pénzügyi folyamatok irányítására. A 17. század végén létrehozott Bank of England kezdetben monopolhelyzetet élvezett, de a 19. század elejétől lehetővé tették bankok alapítását, azzal a korlátozással, hogy a bankjegykibocsátás továbbra is a Bank of England kizárólagos jogát képezte. A 18. század első felében más európai országokban is kialakult a bankjegykibocsátó központi bank, és a vállalkozásokat hitelező kereskedelmi bankok rendszere. Az első amerikai bankot is ekkor hozták létre, és ezzel egy időben a kormány bizonyos lépéseket is tett a belső pénzpiac stabilizálására - például emelte a kamatlábakat - ezzel egy időben szabályozta a bankjegyek kibocsátását, és a hitel nyújtásának feltételeit.

A gazdasági liberalizmus. Adam Smith közgazdász 1776-ban, „A nemzetek gazdasága” c. könyvében fektette le a gazdasági liberalizmus alapjait. Franciaországban a 17. század második felében a fiziokraták már foglalkoztak a gazdasági szabadság gondolatával, de Adam Smith volt az első, aki munkájában ezt a gazdasági ideológiát tudományos alapokra helyezte. A „láthatatlan kéz” elmélete szerint a piaci mechanizmusok mintegy láthatatlan kézként, tökéletesen irányítják magukat, ezért állami beavatkozásra nincs szükség. A „laissez faire” elve kétségtelenül az amerikai és az angol gazdaságban volt a legnagyobb hatású, a kontinentális Európában a gazdasági etatizmusnak mindig is nagyobb hagyománya volt.

Alkotmányos elvek. A 17. századtól sorozatosan kibontakozó európai polgári forradalmak hatására a polgári alkotmányok a tőkés gazdasági rendszer intézményeit, a piac, a verseny és a vállalkozás szabadságát alkotmányos elvekben szabályozták. A magántulajdon szentsége a tulajdonnal való korlátlan rendelkezési jogot, és a tulajdon védelmét jelentette. A szerződéses szabadság elve szerint bárki tetszése szerinti gazdasági tartalommal köthetett szerződést a kereskedelmi forgalomban, vagy a munkaereje áruba bocsátása során. Az arányos közteherviselés a mindenki számára kötelező, jövedelemarányos adózást deklarálta. A jogegyenlőség a gazdasági viszonyok tekintetében azt fejezte ki, hogy bárkinek joga volt ahhoz, hogy a termelési eszközök tulajdonosává váljon, azzal gazdasági tevékenységet folytasson, vagy a munkaerejét áruba bocsássa. A vállalkozások számára a gazdasági tevékenység kiszámíthatóságát jelentette a törvényesség elvének deklarálása is, amely szerint a gazdasági viszonyokat – más társadalmi viszonyokhoz hasonlóan – csak a parlament által hozott törvény, valamint ennek keretei között a közigazgatás által alkotott jogi szabályozás határozhatja meg.

Ezek az alkotmányos elvek azonban egyáltalán nem vették figyelembe, hogy a tőketulajdon gazdasági erőfölénye miatt ténylegesen aligha érvényesíthető a gazdasági szabadság, legalábbis azok számára nem, akik nem rendelkeztek gazdasági hatalommal.

Az állami beavatkozás formái. A 19. században az állam gazdaságban betöltött szerepét csak a gazdasági szabadság tekintetében jellemezte a be nem avatkozás, valójában az állam gazdaságot szabályozó tevékenysége különböző formákat öltött:

• Magánjog. Már ebben a korszakban is jellemző volt, hogy az állam jogi szabályozás útján teremtette meg a kereteket a gazdaság működése számára. Ezek között első helyen kell említenünk a tulajdonviszonyok és a szerződések szabályozását. A gazdaságtörténet is igazolja, hogy a piac nem működhet anélkül, hogy az állam az áru- és pénzviszonyok alapvető szabályait ne rögzítené. Ez a magánjogi jellegű szabályozás – mint korábban láttuk – az ókortól kezdve minden piacgazdaság része volt. A tisztességtelen piaci magatartások joganyaga a szabadversenyes kapitalizmusban szintén a „játékszabályok” magánjogi eszközökkel történő szabályozását jelentette.
• Támogatások. A klasszikus kapitalizmus időszakában – jóllehet csökkenő mértékben – voltak az államnak olyan támogatási formái is, amelyekkel ösztönözni vagy korlátozni kívánt bizonyos gazdasági tevékenységeket. Ilyenek voltak például a védővámok, amelyek exportnövelő és importkorlátozó hatásúak voltak, vagy egyes árszabályozó intézkedések, például a vasúti szállítás díja Amerikában, amellyel a kormány az árusz&aa

Oldal: Bordás Mária: Gazdasági kormányzás
Prof. Dr. Bordás Mária Ph.D. honlapja - © 2008 - 2024 - bordas-tomolya.hupont.hu

Ingyen honlap és ingyen honlap között óriási különbségek vannak, íme a második: ingyen honlap

ÁSZF | Adatvédelmi Nyilatkozat